Международная защита прав беженцев

Пожертвуйте что-нибудь бедствующим! 
Обрежешься об их лица.  
Есть новая нация - беженцы,  
цыгане социализма. 

Пока  мы в домах с  этажерками  
и не стряслось неизбежное,  
беженцам хоть рубль пожертвуйте!  
Пока мы сами не беженцы. 
Андрей Вознесенский 

    В соответствии со статьей 1 Конвенции 1951 г. термин «беженец» применяется к любому лицу, которое «(…) в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

    Конвенция ОАЕ и Картахенская декларация расширили  рамки этого определения, включив  в нее лиц, которые спасаются  бегством от событий, вызывающих серьезные нарушения общественного порядка, например, вооружены конфликтов или беспорядков.

    Проблема  беженцев и перемещенных лиц является одной из глобальных проблем, стоящих  перед мировым сообществом в  начале третьего тысячелетия.

    Вооруженные конфликты часто вызывают массовые перемещения гражданского населения, — как через государственные границы, так и внутри стран, затронутых конфликтом. В большинстве случаев люди бегут от войны, бросая почти все свое имущество. Им приходится преодолевать значительные расстояния, часто пешком, чтобы найти надежное убежище вдали от боевых действий. В царящем при бегстве хаосе разрушаются семьи, дети теряют родителей, а старики  — слишком слабые, чтобы отправиться в трудный путь, — остаются брошенными на произвол судьбы. И беженцы, и лица, перемещенные внутри страны, теряют средства к существованию и возможность заработать на жизнь. Поэтому их выживание — по крайней мере, на начальном этапе — зависит от доброй воли тех, кто может дать им приют, и от гуманитарных организаций.

    «Я  беженец уже 17 лет, — рассказал  корреспонденту «Литовского курьера» бывший житель Абхазии Гиви. — Там  у меня был большой дом и  много мандариновых и апельсиновых деревьев... Все осталось там... В той  войне я воевал на грузинской стороне против Абхазии. Знаете, чем закончилось... Пришлось все оставить и бежать в Тбилиси. Тогда моим сыновьям было 2 и 3 года, и комната в 9 квадратных метров нам с женой казалась нормальной. Теперь ребятам 19 и 20 лет, а комнатушка все та же…».

      «Как бывший сотрудник УВКБ ООН, я своими глазами видел, в каком отчаянном, безвыходном положении оказывались во многих случаях люди, вынужденные покинуть родные места». (Кофи Аннан, Генеральный секретарь ООН).

    По  состоянию на 1 января 2000 г., в мире насчитывалось 22,3 млн беженцев и других лиц, на которых распространяется мандат УВКБ ООН. Более половины из них (11,7 млн) составляли беженцы, остальные — внутренне перемещенные лица (4,1 млн), возвратившиеся внутренне перемещенные лица (1,3 млн), возвратившиеся беженцы (2,5 млн), лица, ищущие убежища (1,2 млн), лица без гражданства и другие (1,5 млн).

    Распределение в мире по годам лиц, попадающих в  сферу деятельности УВКБ ООН, по состоянию  на 1 января каждого года, характеризуется следующими цифрами: 1990 — 15 млн, 1991 — 17 млн, 1992 — 17 млн, 1993 — 19 млн, 1994 — 23 млн, 1995 — 27,5 млн, 1996 — 26 млн, 1997 — 23 млн, 1998 — 22,4 млн, 1999 — 21,5 млн, 2000 — 22,3 млн человек. Распределение по регионам лиц, подпадающих под мандат УВКБ ООН, по состоянию на 1 января 2000 года: Африка — 6,2 млн, Азия — 7,3 млн, Европа — 7,3 млн, Латинская Америка и Карибский бассейн — 0,1 млн, Северная Америка — 1,3 млн, Океания — 0,1 млн.

    В Средние века в Европе практически  повсеместно признавалось право  убежища в церквях. Однако оно  распространялось только на уголовных преступников. Впоследствии появилось и понятие политического убежища, которым пользовались диссиденты и революционеры. На протяжении почти всей истории государства не имели юридических обязательств по защите прав беженцев. В ХХ веке проблема беженцев стала настолько острой, что международное сообщество в лице Лиги Наций, а затем Организации Объединенных Наций больше не могло оставлять ее без внимания. Столкнувшись после Первой мировой войны с острой проблемой беженцев, мировое сообщество из гуманитарных соображений стало принимать на себя функции по защите беженцев и предоставлению им помощи. Вопрос о беженцах стал рассматриваться как международная проблема, которую необходимо решать на международном уровне.  

Лига  наций

    Международные усилия по оказанию помощи беженцам были впервые официально предприняты  в августе 1921 г., когда Международный  комитет Красного Креста обратился  к Лиге Наций с призывом помочь более чем миллиону российских беженцев, вынужденных покинуть свои дома в ходе гражданской войны в России. Лига Наций откликнулась на этот призыв и назначила знаменитого полярника-исследователя Фритьофа Нансена Верховным комиссаром Лиги Наций по проблемам российских беженцев в Европе.

    Нансен  горячо поддержал идею Лиги Наций и стал в ней первым представителем Норвегии. Была основана Нансеновская международная организация по делам беженцев. Осуществленная им репатриация 500 тыс. военнопленных, застрявших в России, явилась первым заметным успехом Лиги. Нансен стремился также облегчить участь русских эмигрантов, бежавших от революции 1917 г., смягчить последствия голода 1921 г. в Советской России, он сумел провести обмен беженцами между Грецией и Турцией после войны 1922 г. Другой серьезной проблемой Комиссии по делам беженцев стали распри между турками и армянским меньшинством.

    Поскольку многие беженцы происходили из стран, переставших существовать после  мировой войны, паспорта у них  отсутствовали, эти люди скитались  из страны в страну без каких-либо надежд на репатриацию или приют. В 1922 г. Нансен решил эту проблему путем международного признания особых удостоверений личности, так называемых «нансеновских паспортов». Постепенно эти документы были признаны в 52 странах.

    Нансен, удостоенный Нобелевской премии мира, передал награду на помощь беженцам. Он продолжал работу до самой своей смерти в мае 1930 г. В конце этого года Лига Наций учредила Нансеновскую международную организацию по делам беженцев, которая начала работать в Женеве 1 апреля 1931 г.

    Хотя  Нансен сделал для беженцев чрезвычайно много, новое учреждение столкнулось со множеством проблем. До конца 1935 г. оно переселило более 40 тыс. армян в Сирию и Ливан, а еще 10 тыс. – в Ереван. В том же году в Парагвае нашли приют 4 тыс. человек, бежавших из Саара после того, как район был передан Германии.

    Перемещение жителей не решало, однако, проблем  само по себе. Власти часто настороженно относились к беженцам, которые фактически исключались из экономической жизни  страны. Нансеновская организация помогала беженцам с большей уверенностью противостоять повседневным трудностям. Представительства этого учреждения в крупнейших государствах играли роль консульств для обладателей «нансеновских паспортов». Из своих скромных средств НМОДБ даже выплачивала нуждающимся пособия. Основной источник финансирования составили 250 тыс. норвежских крон, полученные от Ф. Нансена. К 1938 г. помощь была оказана 800 тыс. беженцев. Немалую роль учреждение сыграло в принятии 14 странами Конвенции 1933 г. о беженцах.

    НМОДБ была удостоена Нобелевской премии мира 1938 г. Представитель Норвежского нобелевского комитета Фредрик Станг в своей речи отметил: «Работа, выполненная Нансеновской организацией за годы активной деятельности, велика. Нетрудно видеть, что огромное влияние на него оказали традиции времен Фритьофа Нансена. Характеризуют его два качества, которые редко встречаются вместе, но в лице Нансена счастливо объединялись: высочайший идеализм и практические способности». Станг добавил, что «деятельность организации служит посланием к тем политическим деятелям, которые сеют вражду и пожинают ненависть».

    На  церемонии награждения организацию  представлял Михель Хансон, норвежский специалист по международному праву, который  являлся ее председателем с 1936 г. В своей Нобелевской лекции он рассказал об истории учреждения и его работе. Хансон отметил, что, приступая к работе в 1920 г., Нансен был уверен, что с проблемой беженцев удастся справиться за 10 лет. Однако, пояснил Хансон, мировой экономический кризис начала 30-х гг. ударил по беженцам больнее всего. Антисемитская политика нацистской Германии породила новый исход – еврейский. В 1933 г. Лига Наций учредила комиссию по делам беженцев из Германии, которая занималась этой проблемой специально. В 1935 г. были предприняты шаги по ее объединению с Нансеновской организацией (существованию которой ее учредители отводили еще 10 лет). Под эгидой Лиги Наций была создана новая Верховная комиссия по делам беженцев, постепенно заменившая обе организации. С началом ее работы в Лондоне 1 января 1939 г. деятельность НМОДБ прекратилась. 

    ЮНРРА и МОБ

    Предшественниками УВКБ ООН были также Администрация  Объединенных Наций по вопросам помощи и восстановления (ЮНРРА, 1943—1947) и  Международная организация по делам  беженцев (МОБ, 1947—1952).

    Еще до окончания Второй мировой войны  и официального учреждения ООН в июне 1945 г. союзные державы, в том числе Советский Союз, озабоченные проблемой колоссального перемещения людей в опустошенной войной Европе, с целью разрешения этой проблемы учредили в ноябре 1943 г. Администрацию Объединенных Наций по вопросам помощи и восстановления. ЮНРРА помогала не только беженцам, покинувшим свои страны, а всем, кто оказался перемещенным в результате войны. В 1944—1945 гг. ЮНРРА оказала чрезвычайную помощь тысячам беженцев и перемещенных лиц. По окончании войны, с мая по сентябрь 1945 г., ЮНРРА оказала содействие в репатриации примерно 7 млн человек.

    Одной из главных проблем послевоенного  периода стало нежелание многих беженцев возвращаться в страны своего происхождения. В самой ООН вопрос о репатриации обсуждался как важная политическая проблема. Это была одна из проблем, вызывавших наиболее острые споры в Совете Безопасности ООН в первые годы его существования.

    Суть  заключалась в том, должны ли люди иметь право сами выбирать страну проживания, бежать от притеснений и открыто выражать свое мнение. Правительство США, которое обеспечивало 70 % финансирования ЮНРРА и основную часть ее руководства, отказалось продлить ее мандат после 1947 г. и продолжать оказание ей финансовой поддержки. Несмотря на упорное сопротивление стран восточного блока, США настойчиво требовали создания вместо ЮНРРА новой организации по делам беженцев, уже с иной ориентацией. В июле 1947 г. как непостоянное специализированное учреждение ООН была создана Международная организация по делам беженцев. Хотя деятельность МОБ ограничивалась оказанием помощи европейским беженцам, она была первым международным органом, который занимался в комплексе всеми аспектами проблем беженцев. Ее функции охватывали репатриацию, установление личности, регистрацию и классификацию, заботу и помощь, правовую и политическую защиту, транспортировку, переселение и обустройство на новом месте. Однако за этими многочисленными функциями скрывалось явное смещение приоритетов в политике — от репатриации, проводившейся ЮНРРА, к переселению людей из стран, где они нашли убежище, в третьи страны. Такая смена акцента — с репатриации на переселение — вызвала критику со стороны государств восточного блока. В конечном счете МОБ помогла репатриироваться всего 73 тыс. человек по сравнению с более чем 1 млн тех, кто при ее поддержке смог переселиться в другие страны. Большинство из них уехали в США, принявшие свыше 30 % от общего числа переселенных, Австралию, Израиль, Канаду и различные страны Латинской Америки. МОБ не смогла до конца решить проблему беженцев. В конце 1951 г. около 400 тыс. человек все еще оставались в Европе в качестве перемещенных лиц, и в феврале 1952 г. МОБ официально прекратила свое существование. По общему признанию, международное сотрудничество в решении проблем беженцев следовало продолжать, но главный спорный вопрос заключался в том, какие цели должно преследовать такое сотрудничество.

    В 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН  определила основные принципы действий относительно беженцев: проблема беженцев является международной по своему размаху и характеру; любой беженец или перемещенное лицо, добровольно выразившие весомые причины своего нежелания вернуться на родину, не должны принуждаться к этому; будущее таких беженцев и перемещенных лиц должно стать объектом деятельности международного органа, который необходимо было создать; основной задачей являлось содействие всеми возможными мерами возвращению беженцев в их страны.

    Одновременно  с принятием институциональных  мер по разрешению проблемы беженцев международное сообщество разработало правовые рамки деятельности в этой области. Международное право беженцев в основном включает международные документы, которые определяют основные стандарты обращения с беженцами. Само международное право беженцев, как гуманитарное право, является фактически одной из категорий прав человека в специфических обстоятельствах.

Деятельность  УВКБ ООН

    В декабре 1949 г. Генеральная Ассамблея  ООН приняла решение учредить Управление Верховного комиссара ООН  по делам беженцев (УВКБ ООН) первоначально на трехлетний срок, начиная с 1 января 1951 г.

    Были  определены две главные функции  УВКБ ООН: во-первых, обеспечивать беженцам международную защиту и, во-вторых, прилагать усилия для нахождения долговременных решений проблем  беженцев путем оказания государствам содействия в их добровольной репатриации или ассимиляции в новых общинах.

    28 июля 1951 года была принята Конвенция  ООН, касающаяся статуса беженцев, которая создала правовую основу  для помощи беженцам, и принят  Устав УВКБ ООН, определивший  дальнейшую работу Агентства.

    В 1956 году УВКБ ООН столкнулось с  первой чрезвычайной ситуацией –  масштабным исходом беженцев в результате подавления советскими войсками Венгерской революции. Сомнения в необходимости  УВКБ ООН никогда более не возникали. В 60-х годах прошлого столетия деколонизация Африканского континента стала причиной первого из многочисленных потоков беженцев, потребовавшего вмешательства УВКБ ООН. Последующие два десятилетия УВКБ ООН занималось проблемами перемещения в Азии и Латинской Америке. К концу века возникли новые проблемы с беженцами в Африке, а позднее круг замкнулся - новые волны беженцев захлестнули Европу в результате серии кровопролитных войн на Балканах.