Состояние и перспективы развития законодательной базы страхования

I.                    Состояние и перспективы развития законодательной базы страхования.

ПЛАН

1.      Современное состояние законотворческой деятельности в сфере страхования.

2.      Законодательство о добровольном страховании

3.      Законодательство об обязательном страховании.

4.      Законодательство в сфере налогообложения страховых организаций.

1. Современное состояние законотворческой деятельности в сфере страхования

Необходимо признать, что в последние годы процесс формирования в России законодательной базы страхования резко затормозился. Начиная с 1996 года не было принято ни одного законодательного акта, который мог бы оказать сколь-нибудь существенное влияние на развитие страхования в стране. И это несмотря на то, что именно на последние годы приходится принятие на уровне Правительства решений, направленных, казалось бы, на развитие страхования, его законодательной базы. К подобного рода решениям можно отнести, к примеру, постановления правительства Российской Федерации от 19.12.97 г. № 1605 “О дополнительных мерах по стимулированию деловой активности и привлечению инвестиций в экономику Российской Федерации” и от 1.10.98 г. “Об основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998-2000 гг.”.

Согласно второму документу, предусматривающему подготовку ряда первоочередных законодательных и подзаконных актов в сфере страхования, проекты таких законодательных актов должны были быть подготовлены в течение 1998-1999 гг. До настоящего времени большинства их нет.

Более того, в последнее время при принятии законов и подзаконных актов в области социальной защиты населения наблюдается тенденция вытеснения страхования, осуществляемого страховыми организациями, из данной области деятельности. Об этом свидетельствует, в частности, принятие в 1998 г. Федерального закона “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”, в котором не нашлось места страхованию как рыночному инструменту, снимающему часть бремени возмещения вреда при несчастных случаях на производстве с бюджета и внебюджетных фондов, и который в нарушение главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации трансформировал отношения, уже урегулированные гражданским законодательством как обязательства вследствие причинения вреда, в социально-страховые отношения.

Примерно такая же картина наблюдается и при поиске подходов к пенсионной реформе. Страхованию через страховые организации, по мысли некоторых ее разработчиков, не находится места в структуре пенсионной системы России. При этом от теории они давно уже перешли к практике, используя возможности нормотворчества Правительства. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.99 г. № 1154 были внесены изменения в утвержденный постановлением Правительства РФ от 7.05.97 г. № 546 Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации. Суммы страховых платежей работодателей по договорам негосударственного пенсионного страхования исключены из Перечня выплат, на которые взносы в Пенсионный фонд не начисляются. Оставлены только платежи по договорам, заключенным с негосударственными пенсионными фондами.

Еще ранее постановлением Правительства Российской Федерации от 27.05.98 г. № 509 были внесены изменения в Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли (утверждено постановлением Правительства РФ от 5.08.92 г. № 552), которыми в состав затрат, относимых предприятиями на себестоимость продукции (работ, услуг), включены платежи работодателей только по договорам с негосударственными пенсионными фондами и не указаны такие же платежи по договорам пенсионного страхования, заключенным со страховыми организациями.

Пожалуй, самый серьезный удар по страхованию за все последние годы нанес Федеральный закон “О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О налоге на добавленную стоимость” (от 2.01.2000 г. № 36-ФЗ), которым впервые вводится обложение налогом на добавленную стоимость отдельных страховых операций, а именно, страховых выплат по оговорам страхования риска неисполнения обязательств по договорам поставки товаров (работ, услуг).

Совершенно очевидно, что с принятием данного изменения страхование так называемых предпринимательских рисков, к которым, кстати, относится и страхование рисков при экспортно-импортных операциях, сводится на нет. Это тем более странно, что в правительственных решениях последних лет вопрос о необходимости принятия мер по развитию этого вида страхования все более актуализировался.

Указанное решение принято не только без учета особенностей страхования как экономической категории, но и без какого-либо глубокого осмысления тех последствий, к которым оно может привести.

Обложить страховые выплаты НДС означает заставить предприятия, которые и так уже понесли в результате чрезвычайных обстоятельств убытки, заплатить дополнительные средства в виде налога. В результате теряет смысл основная функция страхования — возмещение страхователям причиненного им вреда.

Перенос на страхование логики налогообложения облагаемых НДС услуг ведет к абсурдному выводу, что, выплачивая страховое возмещение, страховая компания получает от клиента какую-то услугу, скажем в виде перерыва в производстве в результате пожара в цехе или невыполненного договорного обязательства.

К сожалению, эти очевидные доводы не возымели действия на законодательные органы, и названный закон вопреки всякой логике был принят. Одновременно следует констатировать, что ни одна из инициатив страхового сообщества в области налогового стимулирования развития страхования не увенчалась успехом.

Многократно “секвестированный” и выхолощенный донельзя проект Указа Президента РФ “О развитии долгосрочного страхования жизни” застрял (видимо, навсегда) в Министерстве финансов из-за позиции Министерства труда и социального развития, не согласного с проектом в виду того, что предусмотренные в нем меры якобы создадут неравноправные условия деятельности для страховщиков и негосударственных пенсионных фондов. Из-за позиции этого же министерства не удается решить вопрос об освобождении от обложения взносами во внебюджетные фонды страховых платежей работодателей по договорам долгосрочного страхования жизни работников.

Проект постановления Правительства по внесению изменений в Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли, предусматривающий увеличение размера отчислений на страховые платежи с 1 до 3% объема реализуемой продукции (работ, услуг), также давно и беспросветно застрял в недрах Минфина опять же из-за противодействия Минтруда.

Затянулась и практически зашла в тупик работа в Министерстве по налогам и сборам над новой редакцией Положения об особенностях определения налоговой базы для уплаты налога на прибыль страховщиками. Причина — не основанные на законе попытки внесения ограничений на определение расходов страховщиков, связанных со страхованием жизни, сводящие практически на нет данный вид страхования.

Никаких существенных изменений не произошло и во всех остальных сферах законодательства о страховании.

Основные направления совершенствования действующего страхового законодательства

Чтобы комплексно подойти к решению поднятой проблемы, разобьем законодательство о страховании на: 1) законодательство, регламентирующее проведение добровольного страхования; 2) законодательство, регламентирующее проведение обязательного страхования; 3) законодательство, регламентирующее налогообложение в сфере страхования. В соответствии с таким делением рассмотрим наиболее актуальные, с нашей точки зрения, направления развития и совершенствования законодательства в сфере страхования.

2. Законодательство о добровольном страховании

Закон “Об организации страхового дела в Российской Федерации 1992 года (до 1997 г. Закон РФ “О страховании”) заложил основы страхования и был весьма актуальным на этапе становления в России рынка страхования. В дальнейшем он не претерпел существенных изменений и в настоящее время, выработав свой ресурс, физически и морально устарел. Основной его порок — недостаточная (поверхностная) регламентация большинства вопросов страховой деятельности. Практика страхования в России ушла далеко вперед и требует для своего регулирования более полного и более совершенного законодательного акта. Непринятие такого акта становится тормозом на пути дальнейшего развития страхования в России. Срочно необходима разработка и принятие федерального закона о страховой деятельности. Название не столь важно. Закон может сохранить теперешнее наименование — “Об организации страхового дела”, хотя правильнее было бы назвать его законом “О страховой деятельности”. Важным является его содержание, которое должно включать такие доселе неурегулированные или слабо урегулированные положения, как виды страхования и страховой деятельности (страховых операций), отношения страховой организации с государством, уставный капитал страховой организации, порядок регистрации страховых организаций и лицензирования их деятельности, обеспечение стабильности рынка страховых услуг, устойчивости страховых операций, перечень профессиональных участников страхового рынка, формы объединений страховых организаций и др.

Несомненно, что вступление в 1996 г. в силу части 2 Гражданского кодекса Российской Федерации явилось новым шагом в правовом регулировании страхования по сравнению с упомянутым выше законом. Однако и глава 48 (“Страхование”) Гражданского кодекса (ГК РФ) не в полной мере отвечает потребностям практики и вызывает справедливую критику. С одной стороны, в главе недостаточно регламентируются отдельные виды договоров страхования (к примеру, в нем вообще не раскрывается договор страхования жизни), с другой стороны, присутствуют недостаточно урегулированные нормами права понятия и положения (например, страхование рисков предпринимательской деятельности).

Поэтому одним из важнейших направлений совершенствования страхового законодательства по-прежнему является подготовка и внесение изменений в главу 48 Гражданского кодекса.

В целях законодательного урегулирования вопросов осуществления государственного контроля за страховой деятельностью необходимо принятие федерального закона “О страховом надзоре в Российской Федерации”. Быть может, это обстоятельство, наконец, сдвинет с мертвой точки проблему восстановления самостоятельного органа исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью.

В настоящее время в России со всей остротой стоит вопрос о развитии долгосрочного страхования жизни как источника инвестиционных ресурсов в экономику. Существующие правовые рамки проведения страхования не обеспечивают достаточных стимулов для того, чтобы расширять масштабы долгосрочного страхования жизни. Идея издания Указа Президента Российской Федерации, предусматривающего разработку комплекса законодательных мер, направленных на стимулирование предприятий и граждан к проведению этого вида страхования, себя не оправдала, поскольку, воплотившись еще несколько лет назад в некий проект, не нашла практической реализации. Учитывая “заволокиченность” вопроса и то обстоятельство, что ожидаемый указ прямого действия особой роли в установлении стимулов для развития данного вида страхования иметь не будет, вполне оправдана постановка вопроса о подготовке специального закона о порядке проведения долгосрочного страхования жизни.

3. Законодательство об обязательном страховании

Общеизвестно, что обязательное страхование в определенной степени восполняет отсутствие в странах с переходной экономикой такого важного инструмента рыночной экономики, каким является добровольное страхование, способствует зарождению и развитию его разновидностей, прививает широким слоям населения страховую культуру.

Анализ российского законодательства приводит к выводу, что в России практически отсутствует нормативно-правовая база обязательного страхования. Имеющиеся законы и подзаконные акты, в которых упоминается обязательное страхование, отражают его весьма поверхностно и бессистемно, нередко противоречат друг другу. Чаще всего они лишь провозглашают тот или иной вид обязательного страхования, но не содержат порядка и условий его проведения, вследствие чего страхование не проводится. В обществе создается некая иллюзия обеспеченности общественных интересов мерами страховой защиты.

Появление в Гражданском кодексе трех-четырех статей об обязательном страховании проблему не решают, тем более что положения, содержащиеся в этих статьях, не лишены недостатков и противоречий.

Чтобы заполнить правовой вакуум и устранить противоречия в законодательстве, нужен закон, который устанавливал бы основные понятия и единые принципы проведения обязательного страхования, давал единую классификацию его видов, необходимые основания для их принятия, предусматривал экономические и правовые гарантии его осуществления.

В ряду законов по видам обязательного страхования, которые необходимо принимать, в первую очередь, следует назвать закон об обязательном страховании ответственности владельцев автотранспортных средств. Необходимость срочного принятия закона об этом виде страхования настолько очевидна и так часто обсуждалась в прессе и на различных форумах, что нет необходимости вновь подробно об этом говорить.

Существенное оживление на российском страховом рынке могло бы вызвать введение обязательного страхования ответственности работодателей за вред, причиненный жизни и здоровью работников при исполнении ими трудовых обязанностей. С учетом того, что уже было сказано об этом виде страхования, вероятным направлением работы могла бы стать проработка вопроса о возможности внесения изменений в принятый Федеральный закон “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях”.

Не вызывает никаких сомнений и необходимость скорейшего издания законодательных актов, которые создали бы конкретные механизмы проведения обязательного противопожарного страхования, обязательного страхования ответственности владельцев и эксплуатантов воздушных судов, перевозчиков, страхования ответственности организаций, использующих атомную энергию и/или осуществляющие опасные производства, а также ответственности, возникающей при эксплуатации гидротехнических сооружений.

Нам представляется также, что нет никаких препятствий для введения таких значимых, с точки зрения защиты интересов граждан, видов обязательного страхования, в которых страхователями не выступают государственные и муниципальные органы и которые не потребуют платежей из бюджета. К таковым мы относим некоторые виды обязательного страхования профессиональной ответственности. Например, ответственности нотариусов, аудиторов, риэлтеров.

4. Законодательство в сфере налогообложения страховых организаций

Важнейшим направлением работы по совершенствованию налогообложения в страховой сфере является подготовка и принятие второй части Налогового кодекса. С сожалением приходится констатировать, что в последние полтора-два года никакой работы над кодексом не велось. Был избран другой подход в развитии налогового законодательства об отдельных видах налогообложения: внесение изменений и дополнений в действующие налоговые законы. Однако и в этом направлении работа ведется крайне бессистемно и неэффективно. Поэтому представляется, что альтернативы скорейшей подготовке и принятию части 2 Налогового кодекса нет.