Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательства

Прекращение допуска государственного служащего к государственной тайне может быть осуществлено в случаях расторжения трудового договора, однократного нарушения взятых обязательств или в связи с возникшими обстоятельствами, представляющими основание для отказа в допуске к государственной тайне. При этом прекращение допуска к государственной тайне не освобождает государственного служащего от взятых обязательств по неразглашению сведений, составляющих государственную тайну.

В связи с допуском (настоящим  или бывшим) к государственной  тайне государственные служащие могут подвергаться ограничениям в плане выезда за границу, распространения сведений, составляющих государственную тайну и неприкосновенности частной жизни, при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к гостайне. Законом определяется, что руководители структур государственной службы несут персональную ответственность за создание условий, при которых государственный служащий, допущенный к государственной тайне, знакомится только с теми сведениями и в том объеме, которые необходимы для выполнения функциональных обязанностей. И руководители же структур государственной службы осуществляют отнесение сведений к государственной тайне в соответствии с перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом РФ, причем лица, указанные в перечне, несут персональную ответственность за принятые ими решения (ст. 9).

Не могут быть засекречены  следующие сведения:

• о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
• о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
• о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
• о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
• о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
• о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
• о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Государственные служащие, принявшие решения по засекречиванию выше перечисленных сведений, согласно закону, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность в зависимости от причиненного обществу, государству и гражданам ущерба. Подобные решения могут быть обжалованы в суде.

Органы государственной  власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, обязаны  не реже, чем каждые 5 лет, пересматривать перечень сведений, подлежащих засекречиванию. Срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет, но в исключительных случаях он может быть продлен по заключению межведомственной комиссии. Рассекречивание сведений осуществляется не позднее установленных сроков. Руководители органов государственной власти наделяются полномочиями по рассекречиванию носителей сведений, необоснованно засекреченных починенными им должностными лицами.

2.2 Коммерческая тайна

В соответствии со ст. 139 Гражданского кодекса Российской Федерации информация составляет коммерческую тайну, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. В силу того, что коммерческая тайна является составной частью частного права, а не публичного, для государственных служащих является особенно важным, какая информация не подлежит засекречиванию ее владельцем.

Постановлением Совета Министров  – Правительства РФ «О перечне сведений, которые могут составлять коммерческую тайну» от 5 декабря 1991 г. № 3517 определено, что следующую информацию предприятиям и предпринимателям запрещено относить к разряду коммерческой тайны:

• сведения об учредительных документах;
• сведения о документах, дающих право заниматься предпринимательской деятельностью;
• сведения по установленным формам отчетности о финансово-хозяйственной деятельности и иные сведения, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей;
• сведения документов о платежеспособности;
• сведения о численности состава работающих, их заработной плате и условиях труда, а также о наличии свободных рабочих мест;
• документы об оплате налогов и обязательных платежей;
• сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также о других нарушениях законодательства РФ и размерах причиненного при этом ущерба;
• сведения об участии должностных лиц предприятия в кооперативах, малых предприятиях, товариществах, акционерных обществах, объединениях и других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.

Для государственных и  муниципальных предприятий установлены дополнительные ограничения относительно того, что не может составлять коммерческую тайну. К ним относятся следующие сведения:

– о размерах имущества и денежных средствах;

– о вложении средств в ценные бумаги и уставные фонды совместных предприятий, а также о кредитных, торговых и иных обязательствах;

– о договорах с различными негосударственными предприятиями, коллективами и гражданами.

Из приведенного перечня  сведений, которые нельзя относить к коммерческой тайне, следует, что запрещению не может быть подвержена информация, затрагивающая интересы государства или общества, а также информация, способствующая соблюдению законности и осуществлению государственного контроля.

2.3 Служебная тайна

Как и коммерческая тайна, служебная тайна, согласно ст. 139 Гражданского кодекса Российской Федерации, представляет собой конфиденциальную информацию, к которой нет свободного доступа на законном основании и по отношению к которой обладатель информации обязан принимать меры к охране ее конфиденциальности. Однако применительно к государственной службе служебная тайна трактуется как несекретная информация, касающаяся деятельности государственных органов, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью. Иначе говоря, служебная тайна представляет собой сведения, не составляющие государственной тайны, но и не подлежащие оглашению.

Служебная тайна для государственного служащего – скорее соблюдение требований по порядку работы со служебной информацией. В статье 10 ФЗ «Об основах государственной службы РФ», где определяются основные обязанности государственного служащего, отмечается, что госслужащий обязан «соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служебной информацией». Ответственность за сохранение служебной тайны несет руководитель государственной организации и он же определяет состав информации, доступ к которой ограничивается в интересах функционирования этой государственной организации.

Не может быть отнесена к служебной тайне информация, засекречивание которой запрещено законодательными актами, такими как «Об информации, информатизации и защите и информации», «О государственной тайне» и др.. Однако к служебной тайне относятся сведения, являющиеся, например, объектом налогообложения. В этой связи п.2 ст.12 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» констатирует, что поступающая в органы государственной налоговой службы информация составляют служебную тайну.

Государственный служащий не имеет права на апелляцию к  прессе с использованием своего положения или знания служебной документации для того, чтобы критиковать конституционный строй, недостатки и упущения в деятельности государственных органов. С замечаниями и рекомендациями он может обратиться к вышестоящему руководству, включая Правительство РФ. Кроме этого, государственный служащий не имеет права использовать сведения, полученные при исполнении должностных обязанностей, в личных целях. В случае увольнения государственный служащий обязан возвратить все служебные документы. Это правило касается наследников и родственников государственного служащего в случае его смерти.

Гражданский кодекс предусматривает  защиту служебной тайны путем возмещения убытков или расторжения трудовых отношений.

2.4 Профессиональная тайна

Под профессиональной тайной понимаются сведения, связанные с профессиональной деятельностью. Доступ к этим сведениям ограничивается в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, регулирующими различные виды деятельности. Профессиональная тайна бывает врачебной, нотариальной, адвокатской, следственной, тайной переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений и т.д. Например, врачебную тайну составляет информация о факте обращения гражданина за медицинской помощью, о результатах обследования, о диагнозе и иных сведениях о состоянии его здоровья. Содержание врачебной тайны определяется ст. 61 Основ законодательства РФ об охране здоровья.

Адвокатскую тайну составляют сведения о преступлении, соучастниках, личной, семейной жизни обратившегося за защитой; сами акты обращения за юридической помощью; сведения из досье адвоката и т.д. Согласно законодательству РФ, адвокат не может быть допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах дела, которые ему стали известны в связи с выполнением обязанностей защитника. В этом случае адвокат не несет ответственности за сокрытие фактов.

Нотариальную тайну составляет, как и в ранее описанных тайнах, уже сам факт обращения гражданина к нотариусу. Нотариальная тайна распространяется на все дела и документы, находящиеся у нотариуса.

Ответственность за разглашение  профессиональной тайны может возлагаться и на государственных служащих, если им доверена профессиональная тайна. Любой вид профессиональной тайны охраняется законом. Одновременно закон устанавливает порядок разглашения сведений, составляющих профессиональную тайну. Так, законодательство РФ об охране здоровья граждан допускает нарушение врачебной тайны при угрозе распространения инфекционных заболеваний, при нанесении вреда здоровью в результате противоправных действий и т.п. Информация о действиях нотариуса может быть выдана по требованию судебных органов в связи с находящимися в производстве уголовными и гражданскими делами.

2.5 Тайна частной жизни

Конституцией РФ определена неприкосновенность и тайна частной жизни как важнейший элемент правового статуса гражданина Российской Федерации (ст. 23). Это означает, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни не допускается без согласия гражданина. Персональные данные, согласно Указу Президента РФ от 6 марта 1997 г. «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера», отнесены к конфиденциальной информации.

Государственным служащим в  силу профессиональных обязанностей приходится работать с данными, касающимися частной жизни граждан. Поэтому в пункте 8 статьи 10 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» среди обязанностей государственного служащего выделяется обязанность «не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан». Соблюдая тайну частной жизни, государственным служащим необходимо выполнять ряд требований к процессам сбора, хранения и использования персональных данных. Персональные данные могут быть получены непосредственного от граждан, к которым они относятся, по  согласию гражданина - из других источников; без согласия гражданина – в целях борьбы с преступностью, для защиты здоровья гражданина и в чрезвычайных ситуациях.

Государственные служащие, работающие с персональными сведениями, должны собирать только информацию, относящуюся к цели сбора, соблюдать ее конфиденциальность и обеспечивать безопасность. Передача персональных данных разрешается в пределах одной отрасли, сферы деятельности; передача информации из одной отрасли в другую возможна при соблюдении законодательства. Государственные служащие, аккумулирующие персональную информацию, обязаны обеспечить возможность ее доступа гражданину, которого она касается, с целью внесения исправлений при наличии неточностей. В случае отказа выдать хранящуюся в государственных органах информацию или наличии фальсификаций гражданин может обратиться в суд.

3 Практика законодательства в области информации

3.1 Общественное мнение

В результате всероссийского опроса населения в 2007 году выяснилось, что массовую оценку соблюдения права на доступ к информации о деятельности органов власти можно с уверенностью назвать низкой. Лишь 11,1% респондентов считают, что их право соблюдается полностью, 61,7% респондентов посчитали, что их право соблюдается частично; 14% считают, что их право абсолютно не соблюдается.

Рисунок 1 – Оценка соблюдения права на доступ к информации