Электронное правительство как концепция и практика

     10 сентября 2009 года выпущено Постановление № 219 «О внесении изменений в федеральную целевую программу „Электронная Россия (2002—2010 годы)“». В новой редакции Программы практически отражены мероприятия, цели, показатели результативности, направленные на построение инфраструктуры электронного правительства России и реализацию Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. № 632-р.

     Постановлением  Правительства №754 от 22 сентября 2009 года было утверждено «Положение о  системе электронного документооборота», создание которой является одной из первоочередных задач формирования электронного правительства.  

     §2. О необходимости  формирования электронного правительства 

     Формирование  электронного правительства процесс  сложный и дорогостоящий. Один только перевод государственных услуг  в электронный вид осуществить будет не просто. Надо учесть, что многие услуги оказывает не единственная государственная организация, а их цепочка. Например, при ряде операций с паспортом задействуются органы МВД, организации субъекта РФ и муниципального ЖКХ. В таком случае нам часто приходится обходить множество присутственных мест, чтобы решить лишь одну жизненную задачу. Это показывает необходимость реализации многих цепочек сквозных информационных процессов, связывающих госорганы в межведомственные механизмы, оказывающие услуги.¹⁰

     Создание  системы межведомственного документооборота и обеспечение прозрачности деятельности государственных органов – так  же задачи достаточно трудоёмкие. И  они потребуют качественного  нормативно-правового регулирования, больших финансовых затрат и ответственного отношения чиновников.

     Сегодня схемы принятия решений в государственном  управлении расплывчаты, что создает  основу для коррупции. Огромный бюрократический  аппарат нашей страны неповоротлив и неэффективен. «Многие ведомства, особенно в регионах, интеллектуально еще слишком отсталы для обслуживания населения на удаленном доступе. У них «аналоговая» ментальность, им предстоит преодолеть колоссальную «цифровую» пропасть. Например, Фонд социального страхования и Фонд медицинского страхования упорно не принимают электронную отчетность. Налоговая служба и Пенсионный фонд в этом плане, несравненно, более продвинуты»¹¹.  Всё это, в конечном счете, не только подрывает доверие общества к государственным институтам и ведет к огромным финансовым потерям, но и снижает качество административно-управленческих процессов и решений. О необходимости формирования в России электронного правительства убедительно говорит Ефим Малитиков председатель Межгосударственного комитета СНГ: «Подобно глобализации, интернетизация неумолима и неотвратима. Народы, которые попытаются ей противиться, станут ее жертвами. Они вылетят далеко за обочину информационного общества, чтобы выполнять для него самую черную работу. Электронное правительство - неизбежность, признак современной культуры, высокой цивилизации. Жизни в новых условиях, в любом случае, придется учиться, перестраиваясь на ходу. Пройдут годы, качество отечественного чиновничества возрастет, и электронное правительство заработает в полную мощь. К этому времени будет достигнута и тотальная интернетизация общества. Поверьте, все затраты многократно окупятся экономией времени и нервов огромного числа людей».¹²

     Программные средства вынудят госучреждения  работать четче и быстрее, ведь каждое обращение должно будет протоколироваться, с той степенью детальности, которая действительно повысит прозрачность государственных органов, что должно положительно сказаться на уровне довериям к ним и отрицательно – на уровне коррупции. Электронный документооборот ускорит и удешевит работу многих ведомств. Руководитель аппарата Правительства Сергей Собянин говорит важности предоставления услуг в электронном виде: «Проект имеет действительно колоссальное социальное значение. Каждый гражданин в течение года обращается в органы госвласти за получением справок. В целом, по оценкам экспертов, таких хождений в год около 300 миллионов в органы госвласти и муниципалитеты».  

     §3. Проблемы и критика  реализации концепции  электронного правительства 

     Как уже упоминалось выше, в 2002 году проект формирования электронного правительства, была определена приоритетной в ФЦП «Электронная Россия». Их реализация началась в 2007 году, но из-за реорганизации правительства в 2008-м году процесс был приостановлен. В 2009-м году работы возобновились ввиду серьёзной критики президента.

     Затянувшийся  период неопределенности обусловил  не лучшие результаты. К осени 2009 года только половина федеральных министерств  и ведомств имеют на своих сайтах описание предоставляемых услуг. Информационное развитие в регионах крайне неравномерно. Есть явные лидеры (Тюменская область, ХМАО, Чувашия),  территории, где Концепция реализуется частично (Татарстан, Москва, Якутия) и субъекты, где не занимаются информатизацией вообще. "Подходы и стандарты, применяемые в регионах, отличаются кардинально, все эти решения между собой никак не стыкуются, и фактически, чтобы их подогнать, нужно большую часть работы переделывать заново", - говорит член комитета по информационной политике, информационным технологиям и связи Илья Пономарев. ¹³

     Слабая межведомственная координация усилий и различные технологические подходы отдельных ведомств так же мешают реализации Концепции. "Сейчас ситуация улучшается, но сформированный совет главных конструкторов, который должен объединить усилия ведомств в этой сфере, представляет собой крайне разрозненное образование", - объясняет ситуацию Илья Понаморёв.¹⁴ Межведомственная разобщённость ведёт так же к дублированию выполняемых работ. Информационные базы персональных данных в системах МДВ, МНС, Пенсионного фонда, ГАС «Выборы» создаются различными ведомствами за государственный счёт, но хранят дублирующую информацию.¹⁵

     Законодательная поддержка "Электронного правительства" заметно отстаёт, необходимые акты принимаются с большой задержкой. В частности, ключевой закон в этой сфере "Об электронном документе" находится в Госдуме с 2004 года, а положение «О системе межведомственного электронного документооборота» было утверждено только 22 сентября 2009 года. Это объясняется тем, что у Правительства нет сформированной позиции по ключевым вопросам в рамках проекта. Думой подготовлен ряд законов, которые уже действуют, но список того, что предстоит сделать всё, ещё велик. В этом числе закон о едином государственном регистре населения и необходимые поправки в закон о госзаказе.

     Напрямую  смогут обращаться к электронному правительству  только те, кто имеют выход в  Интернет, - а в России это явное  меньшинство населения. Проблему планируется  решить с помощью интенсивной "интернетизации" почтовых отделений. ¹⁶ Так же электронные услуги могут оказаться дороже обычных. К примеру, возможность сдавать балансы через интернет обходится юридическому лицу ежегодно примерно в десять тысяч рублей — это плата фирме-посреднику за электронную подпись, программное обеспечение и его обслуживание.

     Сомнителен выбор господрядчика по созданию структуры электронного правительства, Ростелеком в данном случае не самый удачный вариант. Вот что говорит по этому поводу Пономарев: "Получается, что тому, кто строит автобан, мы поручаем делать автомобили. Нужно разделение: подрядчик, который занимается информационными проектами, и тот, кто будет отвечать за физическую инфраструктуру".¹⁷

     О проблемах в рамках внедрения  электронного документооборота говорит  президент Национальной ассоциации инноваций и развития информационных технологий Ольга Ускова: «Проблема в том, что внедрение электронного документооборота происходит по старым стандартам, а его суть сводится лишь к решению задачи ведомственного учета документов. В результате проще становится работать самому чиновнику. Население же и бизнес результатов подобных внедрений на себе никак не ощущают». ¹⁸ Президент Ассоциации сетует на то, что на данный момент внедрение электронного документооборота имеет нулевой результат, тогда как на его внедрение ежегодно выделяются десятки миллионов долларов: «Межведомственного электронного взаимодействия, которое и составляет основу столь высокой эффективности электронного документооборота, до сих пор обеспечить не удалось. Буксует проект по предоставлению налоговых деклараций в электронном виде. В таком же состоянии находится проект по предоставлению электронных таможенных деклараций».¹⁹ Так же Ольга Ускова отмечает: «Самое неприятное, что в России существует большое количество инновационных разработок, как нормативных, так и технологических, позволяющих сделать системы электронного документооборота гораздо более эффективными. Об этих разработках неоднократно докладывалось руководству профильных ведомств, но никакой реакции с их стороны не последовало».²⁰

     Получается, что решение задач по повышению эффективности работы чиновников  с помощью формирования электронного правительства, в основном тормозится самими чиновниками и неповоротливостью всей системы государственных органов. 

      Глава 3. Электронное  правительство в  зарубежных странах 

     §1. Концепция электронного правительства за рубежом 

     На  данный момент практически во всех странах мира существуют программы  активной «электронификации» государственного аппарата, так называемые, е-Country, что  дословно значит «электронная страна». Одним из приоритетных проектов этих программ является создание e-Government, «электронного правительства».

     Идея  о создании электронного правительства  возникла еще в 1990 г. Активную работу по его внедрению ведут многие развитые государства. Главным принципом  реорганизации государства стала его сервисная ориентация, которая позволяет реализовать принцип, сформулированный в Великобритании: «Правительство не для себя, правительство для народа».²¹

     По  такому показателю, как инновации  в области электронного правительства, уже который год подряд впереди планеты всей находится Канада (Еще в 1994 г. правительство страны выпустило документ «Проект предоставления услуг государственными органами при помощи информационных технологий»). Следом за ней, в списке лидеров, Сингапур и США²² (хотя закон об "электронном правительстве" был подписан президентом США лишь в конце 2002 года). С начала 2000 г. к реализации такого проекта приступили правительства Японии, Дубай и Катар. В Великобритании действует программа «Электронные граждане, электронный бизнес, электронное правительство. Стратегическая концепция общественного обслуживания в информационную эпоху», на базе которой осуществляется переход к концепции «Правительство информационного века».²³ В Европе, согласно директиве eEurope 2002 Action Plan, принятой в ЕС в июне 2000 г., к 2005 г. должна быть реализована программа создания национальных электронных правительств.

     Реализация  концепции электронного правительства подразумевает обширное использование государственными органами современных технологий. Создаваемые за рубежом электронные правительства содержат: он-лайновые сервисы для граждан и бизнеса на едином портале, электронный документооборот в правительственных структурах, общую для разных правительственных структур базу данных для предотвращения дублирования информации и повторных затрат. Некоторые правительства создают закрытую специализированную информационную сеть для внутриправительственных трансакций (например, Govnet - безопасная сеть, физически отделенная от сети Интернет), разветвленную информационно-телекоммуникационную инфраструктуру, системы криптографии и прочие способы защиты информации, в том числе и персональных данных, цифровую подпись, электронный ключ, смарт-карты, другие средства санкционирования доступа к информации и операций с ней.²⁴ 

     §2. Основные возможности, предоставляемые  электронными правительствами  в мире 

     Благодаря вышеизложенным нововведениям граждане и предприятия  зарубежных стран, преуспевающих во внедрении e-Government, уже пользуются его основными  достижениями, такими как: 1) непосредственное воздействие граждан на принятие управленческих решений, путём возможности высказывания в Интернет мнений по их поводу; 2) возможность получать более качественные услуги, так же с помощью активного использования сети Интернет; 3) получение комплексных услуг, за счёт электронного межведомственного взаимодействия; 4) возможность получать свежую всеобъемлющую информацию о государственных законах, правилах, политике и услугах.²⁵

     В США государственные услуги для населения предоставляются сегодня по множеству каналов, включая магазины, банки и отделения связи. Государственные учреждения имеют соглашения с компаниями, предоставляющими услуги, так что, например, граждане и частные фирмы могут оплачивать счета и платить налоги в своем местном банке. Или, когда кому-то нужна лицензия на ношение оружия, он скорее купит ее в магазине при покупке охотничьего снаряжения, чем в государственной конторе. Та сеть государственных услуг, которая была разработана для общения с гражданами в физическом мире, была бы также и наилучшим способом установления взаимоотношений в виртуальном мире. Тот, кто проводит банковские операции по Интернету, должен иметь возможность оплачивать счета и платить налоги через свое онлайновое финансовое учреждение. Тот, кто покупает охотничьи принадлежности в электронном магазине, должен иметь возможность купить лицензию на ношение оружия у того же веб-продавца, а тот в конечном итоге свяжется с нужной государственной организацией по Сети.

     В США и других странах с помощью  портала MSN (www.msn.com (EN)) корпорация Microsoft поддерживает связь граждан с государством, позволяя им зарегистрироваться для голосования, когда они меняют место жительства. На портале bCentral (www.bcentral.com (EN)) корпорация предлагает один из самых удачных Интернет-форумов для частных фирм. Там же существуют возможности связать bCentral и порталы государственных служб, чтобы обеспечить соблюдение законодательных норм и предложить выполнение услуг частным компаниям.²⁶