Земства в России: возникновение, деятельность, значение

    Купцы вместе с крестьянами-собственниками напористо наступали на первую, землевладельческую курию, которая задумывалась правительством как бастион дворянского влияния.

    В итоге к середине 1880-х годов  в консервативном правлении Александра III был поставлен вопрос о внесении координальных изменений. Планировалось заменить земские управы чисто бюрократическими учреждениями, превратив земские собрания в совещательные органы при губернаторе. Но оказалось, что земство уже успело пустить глубокие корни, сделалось необходимым элементом местного управления и хозяйственной жизни, а ломка его чревата серьезными осложнениями.

    В правительстве возникли разногласия  и колебания. Против бюрократизации земств выступил даже обер-прокурор Святейшего Синода К.П. Победоносцев. В итоге управы остались исполнительными органами земств, а центр контрреформы сместился к вопросу об изменении состава представительства. По новому земскому Положению 1890 года вводилось строго сословное деление избирателей. Первая курия включала теперь не всех вообще землевладельцев, а только дворян их представительство заметно расширилось. Крестьяне, "относившиеся к третьей курии, избирали уже не гласных, а лишь кандидатов, из числа которых губернатор сам назначил депутатов в земские собрания (это положение было отменено лишь после первой русской революции в 1906 году).

    После земской контрреформы доля дворян выросла  в уездных земских собраниях  с 42% до 55%, в губернских - с 82% до 90%. Доля купцов и мещан упала соответственно с 17% до 14% и с 11% до 8,7%, а доля крестьян - с 38% до 31% и с 7% до 1,8%. В среднем по России дворяне направляли в уездное собрание семнадцать гласных, крестьяне - девять один гласный от дворян представлял трех избирателей, от крестьян - три тысячи избирателей.

    Но  про дворянские усилия правительства в конце 19 века явно шли вразрез с путями объективного социально-экономического развития. Землевладельческое дворянство разорялось и стремительно сходило со сцены. В некоторых уездах наблюдался хронический недобор гласных от первой курии, в других число дворян сократилось настолько, что - перевыборы земских собраний приходилось из года в год откладывать. Попытки правительства стать поперек течения жизни были чреваты серьезными негативными последствиями,

    Положение 1890 года усилило и административный контроль над земствами. Создавался новый орган - губернское по земским дол.чм присутствие следивший за деятельностью местного самоуправления. Губернатор получил право наблюдать не только за законностью, но и за целесообразностью земских решений.

    В дальнейшем правительство продолжало линию на стеснение земств. С 1895 года администрация стала утверждать представителей земств в училищных  советах - межведомственных органах, руководивших начальными школами губернии. В 1990 году земствам было запрещено увеличивать смету более чем на 3% в год (это, однако, не остановило рост земских бюджетов). Из ведения земств изъяли продовольственную помощь голодающим.

    В 1901 году последовало стеснение земского книгоиздательства, врачебных съездов. Через год были приостановлены земские статистические работы в двенадцати губерниях. В 1903 году земства были отстранены от руководства санитарными комиссиями против чумы и холеры.

    Тяжким  уроком для правительства стала  революция 1905 года. Она показала, что новые потрясения можно упредить лишь с помощью крупных прогрессивных преобразований, покончив с конфронтацией между обществом и правительством. С 1906 года начались знаменитые аграрные реформы премьер-министра П.А. Столыпина, нацеленные на переход от общинного к частному крестьянскому землевладению. Создать 8 деревне слой самостоятельных, инициативных хозяев. стимулировать полнокровные рыночные отношения и предпринимательство нельзя было без содействия местного самоуправления. Поэтому Столыпин обратился за помощью к земствам, и они откликнулись. Земства оказывали экономическую помощь вышедшим из общины крестьянам, обучали их прогрессивным методам ведения хозяйства. Столыпин предложил также распространить земства на девять западных губерний (Литву, Белоруссию, Правобережную Украину), обдумывал планы введения волостного земства. Последнее так до 1917 года и не осуществилось, а проект территориального расширения земской системы был частично реализован.

    С началом Первой мировой войны (1914г.) была, наконец, создана общероссийская организация - Всероссийский земский союз. Земский союз объединился с Всероссийским союзом городов в организацию Земгор, который располагал сетью комитетов в уездах, губерниях, на фронтах. Комитеты Земгора учреждали госпитали. формировали санитарные поезда, заготавливали лекарства, обучали медицинский персонал, а затем взялись и за мобилизацию кустарной промышленности на нужды фронта. Но эта страница деятельности земств относилась уже к эпохе упадка Российской империи.

    Земства сыграли огромную роль не только как хозяйственные и административные органы, но и как центры общественного движения. Уже сам принцип самоуправления, положенный в основу земств, определил их позиции Наряду с прессой и университетами земства стали одним из главные плацдармов либеральной демократии в России.

    Распространение Земского движения началось в 1860-е годы с описанного выше выступления Петербургского земства. Следующий подъем пришелся на годы общественного кризиса в конце царствования Александра II. В 1878 1881 годы тринадцать земских собраний потребовали учредить всероссийское совещательное представительство ("увенчать здание"), то есть приблизить самодержавие к конституционной монархии. Тверское земство в 1881 году подчеркивало, что никакие реформы, задуманные правительством, не достигнут цели, если предварительно не будут рассмотрены представителями общества.

    Конституционные лозунги сочетались с требованиями демократических свобод и правовых гарантий. Когда в 1878 году правительство  обратилось к обществу за помощью в борьбе с революционерами, Черниговское земство указало в ответ "Борьба с разрушительными идеями была бы возможна лишь в том случае, когда бы общество располагало соответствующими орудиями... слово, печать, свобода мнений и свобода науки... Не имея гарантий в законе, не имея общественного мнения... лишенное свободы критики, русское общество представляет разобщенную инертную массу, способную поглощать все, но неспособную к борьбе".

    В своей деятельности земцы старались  держаться рамок лояльности, оперировать легальными средствами. Председатель Московского губернского земского собрания Д.Н. Шипов писал "Задор и некорректность с нашей стороны будут эксплуатироваться бюрократией во вред общественным интересам... Если правительство в настоящее время чуждо нравственному сознанию, то... обществу следует в своих действиях соблюдать всегда требования этики. Предоставление свободы чувствам возмущения и негодования может привести... к путям насилия и революции, но путь этот опасный и не может привести к торжеству общественной правды". В 1878 году, в разгар революционного террора, два известных деятеля, гласные Черниговского земства И.И. Петрункевич и А.Ф. Линдфорс вели переговоры с революционерами, предлагая им создать широкое оппозиционное движение при условии отказа от вооруженной борьбы. Революционеры отвергли предложения либералов.

    Реакционная волна 1880-х гг. приглушила, но не подавила общественную активность земств. После  восшествия на престол в 1894г. Николая II земства вновь выступили с  либерально-демократическими требованиями, но были грубо одернуты молодым царем, публично объявившим, что земства предаются "бессмысленным мечтаниям".

    Среди земских идеологов бытовали разные взгляды на предназначение самоуправления. Петрункевич - представитель левого крыла - видел в земстве точку опоры для конституционного. преобразования России, возлагал на него политические задачи. "Если эта задача окажется не по силам земству, - подчеркивал Петрункевич, если оно откажется от исполнения ее, осе, что есть живого и мыслящего в обществе, примкнет к революционному движению, а земство, как учреждение умрет со смертью старого строя". На местное самоуправление, полагал Петрункевич, нужно опереться при ослаблении экономической и политической сверхцентрализации, присущей России. Страна виделась Петрункевичу федерацией областей, объединенных " по экономическим принципам, а не по признаку национальностей".

    10

    Иных  взглядов держался Шипов - консерватор, сторонник славянофильских идей, в будущем один из лидеров партии октябристов. Шипов полагал, что самодержавие самобытное, органически присущее России устройство. Оно связано с народом самыми прочными - нравственными узами. Конституция, юридическое ограничение и разграничение прав верховной власти в России, по мысли Шилова, неуместны. Но влияние бюрократии при самодержавии должно уравновешиваться 'широким развитием самоуправления на местах (согласно славянофильской формуле "самоуправляющаяся местно земля с самодержавным царем во главе"). Кроме того, местные деятели, собираясь на земские соборы, должны были, по мысли Шилова, доносить до самодержца голос "земли".

    С 1890-х гг. земства стали нащупывать формы единения и организации. В 1902 г. возник неофициальный кружок "Беседа", а за границей был создан общеземский  журнал "Освобождение" под редакцией крупнейшего ученого авторитета П.6.Струве. "Освобождение" объявило о неприятии насилия, откуда бы оно ни исходило сверху или снизу, о стремлении выразить общее мнение оппозиционной России -независимо от политических течений и сословных пристрастий. Затем возникли новые центры - "Союз освобождения" (1903). "Союз земцев-конституционалистов" (1904).

    Пиком земского движения стали предреволюционные и революционные годы - 1904 1907. В это время земцы устраивали шумные общественные кампании, провели пять общеземских съездов. После дарования 17 октября 1905 г. общественных свобод земства решительно поддержали правительство в борьбе с революцией, участвовали в подавлении крестьянского движения.

    Звездный  час земств пробил после февраля /1917г. Созданное демократической революцией Временное правительство сразу же сделало ставку на земство, рассматривало его как опору при переустройстве государственной системы. Председатели губернских и уездных земских управ были назначены комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах.

    Земства были распространены на новые территории. Летом 1917г. было введено долгожданное волостное земство. Были проведены перевыборы в земства всех уровней на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Среди гласных нового призыва той стала задавать демократическая интеллигенция, выходцы из "третьего элемента", оттеснившие на второй план прежних земских деятелей. Абсолютным преобладанием пользовалась в земстве партия социалистов-революционеров (эсеров). На волостные земства возлагалась важнейшая политическая функция - подготовка выборов во Всероссийское Учредительное собрание.

    Но  час расцвета земств был недолог. На сцену выступал их грозный конкурент - Советы. В отличие от земств, они  избирались не всем населением, а лишь "трудовым народом". После падения Временного правительства 25 октября (7 ноября) 1917г. местное самоуправление попыталось организовать отпор большевикам. Центром этой деятельности стало Московское земство, энергично координировавшее действия разных антибольшевистских сил.

    В губерниях и уездах земства объявили себя единственными органами государственной  власти, рассылали своих полномочных  представителей в различные местные  учреждения, добивались ликвидации Советов. При этом земства подчеркивали, что являются единственно легитимными (законными) учреждениями, поскольку, в - отличии от Советов, созданы на основе всеобщих выборов.

    Особенно  упорным было сопротивление земств в Московской, Нижегородской, Новгородской, Калужской, Воронежской, Саратовской, Астраханской губерниях. Но победа осталась за Советами. Тяжким ударом по земству стал разгон в январе 1918 г. большевиками центрального демократического органа - Учредительного собрания. В январе - феврале 1918г. было ликвидировано большинство губернских, в феврале-марте - большинство уездных земств. К июлю 1918г. с земством было покончено.

    Каковы  же причины краха земств - органов, располагавших мощным аппаратом, многочисленными  кадрами, немалым опытом, столько, казалось бы, сделавших для народа. Не свидетельствует ли это о несовместимости демократических установлении с российскими условиями. Думается, у нас нет оснований для такого вывода. Оценивая причины краха земств, надо помнить, что почти всю свою жизнь .российское местное самоуправление прожило (по вине правительства) в искалеченном, неполноценном виде. Отсутствие мелкой земской единицы (в волости) делало земство органом, достаточно далеким от народа и подчас воспринимавшимся им как тягость. До 1917 г. земства во многом оставались конгломератом обособленных единиц, замкнутых в местные рамки, не имевших возможности координировать действия во всероссийском масштабе. Роковую роль сыграл недостаток у земств собственно политического опыта - опасность, о которой в свое время предупреждал Петрункевич.

    Стремясь  во что бы то ни стало обеспечить преобладание в земстве слабеющего, сходящего на нет повсеместно  дворянства, правительство просто парализовало деятельность местного самоуправления. Из-за недостатка избирателей-дворян приходилось  откладывать перевыборы, назначать гласными сразу всех избирателей по первой курии или продлевать полномочия прежних земских собраний, что шло вразрез с принципом выборности.