Земства в России: возникновение, деятельность, значение

     Земства в России: возникновение, деятельность, значение

     Оглавление 

     Введение

    Земские органы самоуправления существовали в России с 1864 по 1918 годы. История земств интересна по ряду причин - и как пример жизнеспособной общественной самодеятельности о условиях авторитарного строя и как самоотверженная, но во многом успешная попытка обустроить российскую провинцию, "глубинку". Земства стали одним из символов пореформенной эпохи (вторая половина 19 начало 20 веков) - времени яркого, динамичного, заметно сблизившего Россию с Европой. Земский интеллигент, описанный Чеховым - врач и учитель, бескорыстный подвижник и знаток своего дела - стал олицетворением лучших черт русской интеллигенции.

    Создание  земского самоуправления было тесно  связано с аграрной реформой - отменой  крепостного права (1861). В 1850-е годы Российская империя, доселе непобедимая, потерпела поражение в ходе Крымской войны против европейских держав. Это подчеркнуло неэффективность принудительного труда, заставило взяться за освобождение крестьян. Бывшие крепостные, получая гражданские права, выходили из-под административной власти помещиков. Но просто заменить помещиков - чиновниками на этих уровнях было нельзя. Приходилось считаться с мнением общества, которое после крымского поражения громко роптало против засилья бюрократии, и допустить его к делам управления - хотя бы частично, на низших ступенях. Реформа 1861 года позволяла создать на местах всесословные учреждения - ведь крестьяне получили не только свободу, но и свои органы самоуправления (сельские и волостные сходы) через это самоуправление вчерашние крепостные входили в земство.

     Земства в России: возникновение, деятельность, значение.

    Вопрос  о статусе земств вызвал споры  в правительстве. Разработка реформы  началась в 1859 году под руководством заместителя министра внутренних дел Н.Д. Милютина - русского реформатора, сыгравшего главную роль в подготовке освобождения крестьян. Сильная, инициативная монархия, стоящая над классами и сословиями, была для Милютина образцом государственного устройства. Он полагал, что самодержавие должно опираться на широкое развитие местного самоуправления, привлекая в него представителей разных общественных слоев, в том числе и крестьян.

    Иных  взглядов держался министр внутренних дел П.Д. Валуев, сменивший в 1861 году Милютина в деле подготовки реформы. Валуев стоял за абсолютное преобладание в земстве дворян. Народ, массы, полагал министр, "можно сравнить с песком напрасно стали бы искать в них прочной опоры. Только собственность в более крупных размерах, собственность поземельная, связывающая владельца с местностью, может служить государству элементом вполне охранительным". Валуев выступал за некоторое сужение компетенции и - самостоятельности земств, но при этом предлагал дополнить их центральным представительством с совещательными правами. Валуеву удалось сократить участие в земстве крестьян, расширить долю дворян, а вот общероссийское представительство до 1905 года так и нс было создано.

    Согласно  положению 1864 года о земствах эти  органы учреждались в губерниях  и уездах. Каждые три года жители уезда разных сословий избирали от 14 до 100 с лишним гласных - депутатов земского собрания. В системе выборов сословный принцип сочетался с имущественным цензом - последнее было началом буржуазным. "Степень участия о делах должна быть пропорциональна степени участия в интересах уезда. Не представляется иного видимого признака. как количество имущества, которым владеет в уезде то или другое лицо".

    Выборы  проводились по куриям. Первую составляли землевладельцы, имевшие 200 десятин земли и более (десятина приблизительно равна гектару) или другое недвижимое имущество стоимостью 15 тысяч рублей, или годовой доход в шесть тысяч рублей. (Для сравнения годовой оклад губернатора составлял в то время в среднем от четырех до восьми тысяч рублей).

    Мелкие  землевладельцы, у которых было не менее 1/20 полного ценза, выбирали из своей среды уполномоченных.

    Тон в первой курии задавали дворяне-помещики, однако со временем все большую роль начинали играть представители других сословий -например, богатые крестьяне, приобретавшие землю в личную собственность (основная масса крестьянства в то время владела землей в рамках общины).

    Вторую  курию составляли горожане, владевшие  купеческими свидетельствами, торговыми  и промышленными предприятиями  с годовым доходом нс менее  шести тысяч рублей, недвижимой собственностью не менее четырех тысяч рублей (в маленьких городах -не менее пятисот рублей).

    Третья  курия была строго сословной, крестьянской. Выборы здесь были многоступенчатыми  сельские общества посылали представителей на волостной сход. там избирали выборщиков, а из их числа выбирались гласные. Сословная обособленность крестьян на уровне ниже уезда была, по мнению Милютина и его соратников, мерой временной, призванной уберечь недавних крепостных от нажима со стороны помещиков и подготовить их к гражданской полноправности. Со временем, однако, эта обособленность была законсервирована и стала играть все более отрицательную роль, противопоставляя крестьян другим слоям общества.

    На  уездных собраниях избирались гласные  в губернское земство. Распорядительными  органами земств являлись земские собрания. Они избирали исполнительную власть - земские управы (трое - пятеро человек), контролировали их работу, утверждали бюджет местного самоуправления.

    Самостоятельность земств гарантировалась собственной  финансовой базой и независимостью от администраций. Губернатор мог лишь наблюдать за законностью земских решений. В то же время он утверждал председателя уездной управы, членов губернской и уездной управ. Председателя губернской управы утверждал министр внутренних дел.

    Бюджет  земств складывался в основном из налогов на недвижимость, прежде всего - на землю. При этом главная тяжесть ложилась на владение крестьян. Так в 1885 году с десятины крестьянского надела земствам поступало 18 копеек, а с десятины помещичьей земли - 13 копеек. Такая неравномерность во многом определялась дворянским характером земств. В результате первых земских выборов 1865 года дворяне составили 42% уездных и 74% губернских гласных (крестьяне соответственно - 38.5% и 10.6%, купцы - 1С.4% и 11%). Первенство ''благородного сословия" подчеркивалось и тем, что председателями земских собраний были губернский и уездный предводители дворянства.

    Крупным недостатком земств была ограниченность в компетенции. Ревниво охраняя  свои прерогативы, самодержавие и бюрократия поручили земству лишь хозяйственные  дела. Но провести четкую границу между вопросами хозяйственными и задачами общего управления на практике было крайне трудно. Это вело к путанице, дублированию функций, плодило на местах постоянные конфликты.

    Правительство возложило на земства ряд дел  общегосударственного характера - содержание тюрем и квартир для чинов полиции, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновников и др. Эти дела считались для земств обязательными, но местное самоуправление постепенно от них освобождалось.

    С подозрением относясь к самоуправлению, правительство оставило земскую  систему незавершенной. Не было "мелкой земской единицы" всесословного  выборного органа на уровне волости. Это отрывало земства от повседневных нужд местного населения.

    Несмотря на крупные изъяны о такого устройства, земства энергично взялись за работу. Столкнувшись с недостатком сведений о ценности и доходности недвижимых имуществ "главного объекта земского обложения - местное самоуправление организовало статистические исследования. Со временем -земская статистика далеко переросла первоначальную узкопрактическую задачу, приобрела важное общественной и научное значении.

    По  технике и полноте российская земская статистика во многих отношениях стояла выше европейской. Земства собирали прежде всего сведения о крестьянских хозяйствах о землепользовании, способах обработки земли, аренде, использовании наемной рабочей силы, количестве скита, инвентаря. Данные брались из первых рук, у крестьян. Наряду с сельским хозяйством изучались промыслы, промышленность, санитарное дело, образование. К 1894 году было обследовано около пяти миллионов крестьянских дворов, издано свыше шестисот сборников статистических данных.

    Реформированной России, вступавшей на индустриальную дорогу, стремившийся на равных состязаться с Европой. были остро необходимы грамотные крестьяне, рабочий, солдаты. Местное самоуправление почувствовало эту потребность достаточно быстро. К 1877 году земства создали десять тысяч, а к 1913 году - свыше сорока тысяч начальных школ. Доля ассигнований на школьное дело в земском бюджете выросло за это время с 14,5% до 30% (примечательно, что государство выделяло на нужды образования около 2% своего бюджета).

    Земствами организовывались также повторительные классы (знания, полученные в школе, не забывались), библиотеки, читальни, народные , чтения, семинарии для учителей. Самых способных учеников земства старались направлять в гимназии, выделяли для них стипендии. В 1880-е годы ряд земств успешно сотрудничал в деле просвещения народа с православной церковью, выделяя средства на церковноприходские школы.

    Именно  из рук земств патриархальная, полусредневековая  российская деревня получила многие начала цивилизации. В 1864 году правительство  передало земствам 351 больницу на 11,5 тысяч  больных, а к 1910 году в ведении земств состояло около 2000 больниц на 42,5 тысячи больных. В 1870 гиду в России было 613 земских врачей, а в 1910 году около 4000 тысяч. Большинство больниц оказывало услуги бесплатно, характерно, что в 1890 году в земской губернии в среднем медицинской помощью воспользовалось в три раза больше человек, чем в неземской (хотя на земскую и неземскую губернию приходилось в среднем одинаковое число врачей).

    Земским самоуправлением учреждались аптеки, акушерские и фельдшерские курсы. Были побеждены многие эпидемии. Во многом благодаря земской медицине смертность в России неуклонно снижалась в 1867 году умирало 37 человек из тысячи, в 1917 году - 27. Расходы на здравоохранение составляли в 1912-году 26% земскою бюджета.

    Учреждались кассы сельскохозяйственного кредита (1915 год - 239 касс). Поддерживалась и кустарная промышленность земства содействовали снабжению кустарей сырьем, облегчали им сбыт, оказывали денежную помощь, внедряли усовершенствованный приемы производства, создавали обращиво-гюкиательн1.ю мастерские.

    По  мере развитии земской деятельности росла численность "третьего элемента» - служащих-специалистов, которых земство стало созывать для решения стоявших перед ним задач. "Третий элемент" составляли учителя, медики, ветеринары, агрономы, техники, статистики и др. В 1890-х годах и распоряжении земств было 65-70 тысяч специалистов н.ч одного выборного земского деятеля приходилось около пятидесяти наемных служащих.

    Усложнение  местного хозяйства постепенно передавало власть в земствах из рук выборных деятелей и руки интеллегентов-специалистов. Для детального руководства отдельными отраслями земской деятельности учреждались постоянные органы - комиссии. Для пополнения знаний земства командировали своих специалистов (в особенности врачей) на несколько месяцем о университетские города.

    Двигателем  земской деятельности был не только и даже нс столько материальный фактор, сколько бескорыстный энтузиазм  местных деятелей, рядовых тружеников из числа "третьего" элемент, получивших возможность действовать самостоятельно, "не по приказу". Однако принципы независимости и самоуправления выбывали острое недовольство у бюрократии. Буквально с первых же шагов правительство начало ограничивать деятельность и права им же самим введенного земства.

    В 1874 году открытие земских школ было поставлено под контроль администрации. Губернаторы широко пользовались предоставленным им правом не утверждать земских должностных лиц по "неблагонадежности".

    Земства стремились не только "увенчать здание", но и создать для себя "фундамент", нащупать почву под ногами. Предпринимались попытки распространить влияние земств на уровень ниже уезда -например, установить связь между местным самоуправлением и церковным приходом.

    Просвет в отношениях между земством и  правительством, казалось, наметился в начале 1880-х годов, когда незавершенность реформ 1860-х годов, непоследовательность правительственной политики, террор революционеров-народовольцев привели страну к глубокому кризису. Генерал М.Т. Лорис-Меликов, которому в те годы были вручены диктаторские полномочия, попытался изолировать революционеров, пойдя на контакт с уморенной общественностью. Отношение правительства к земствам стало терпимее. Но после гибели 1 марта 1881 года Александра II поднялась реакционная волна, которая смела Лорис-Меликова и похоронила его планы.

    Так, в уездных земских собраниях  Московской губернии доля купцов выросла  с 1865 года по 1886 год в полтора раза (15%). Добавим. что на севере России, где помещичьего землевладения почти не было, действовали "'крестьянские" земства. Так, в уездных собраниях Вологодской губернии крестьяне составляли 54% (собственники - 10%), в Вятской губернии - 56% (собственники - 7%). Похожая картина наблюдалась, например, в Пермской губернии.