Зарубежный опыт ГИМУ

     Функции французского парламента по форме мало чем отличаются от функций центральных представительных органов других зарубежных стран; они делятся на законодательные, экономические, контрольные, судебные и внешнеполитические. Законодательная функция состоит в принятии простых законов, органических законов и в принятии законов, изменяющих конституцию.

     В принятии простых законов особенностью является ограничение компетенции  парламента. Статья 34 конституции устанавливает перечень вопросов, по которым парламент может законодательствовать. Все области, находящиеся за пределами упомянутых в этой статье, отнесены к ведению правительства. Споры о принадлежности той или иной сферы регулирования разрешаются Конституционным советом. Помимо точно установленного круга вопросов, по которому может законодательствовать парламент, его полномочия в этой сфере также ограничиваются: 1) возможностью для Президента республики действовать через голову парламента при проведении референдума на основании статьи 11 конституции; 2) возможностью делегирования парламентом своих полномочий правительству по определенным вопросам на основе статьи 38 конституции (см. ниже). Кроме простых, парламент принимает органические законы, для которых установлены некоторые особые правила. Прежде всего, до рассмотрения проекта органического закона в палате должно пройти 15 дней, т.е. в этом случае дается время для изучения законопроекта и определения своей позиции парламентскими фракциями и парламентариями. Во-вторых, органические законы, касающиеся Сената, должны быть приняты обеими палатами в идентичной редакции, т.е. правительство не может предложить Национальному собранию сказать "последнее слово" без согласия Сената. В-третьих, если правительство применяет процедуру смешанной паритетной комиссии, то органический закон в конечном счете может быть принят Национальным собранием, но только абсолютным большинством списочного состава, т.е. независимо от того, присутствуют ли депутаты на этом заседании, подают ли они свой голос или не участвуют в голосовании.

     Парламент имеет право изменять действующую  конституцию, о чем мы уже говорили.

     Экономические полномочия парламента включают прежде всего принятие экономических планов развития народного хозяйства, контроль за их реализацией, контроль за национализированным сектором экономики (последний осуществляют постоянные подкомиссии финансовых комиссий палат), принятие финансовых законов и законов об исполнении бюджета, принятие исправляющих финансовых законов, изменяющих закон о годовом бюджете. Парламент, однако, оказывает слабое влияние на судьбу государственного бюджета. Основную роль в его принятии играет правительство. Французский финансовый закон в обязательном порядке должен содержать две части - доходную и расходную. При прохождении финансового законопроекта непременным является требование ордонанса от 2 января 1959 г. о такого рода актах: вторая часть годового финансового закона не может обсуждаться какой-либо палатой до принятия первой части, т.е. части, регулирующей доходную часть бюджета.

     Законодательная инициатива принадлежит премьер-министру и парламентариям. Президент республики формально правом такой инициативы не обладает. Правительственные законопроекты (существует различие в терминах - законопроекты вносятся правительством; законодательные предложения - проекты законов, вносимые парламентариями) подготавливаются соответствующими службами одного или нескольких министерств; проекты рассматриваются в Совете министров после того, как по ним будет получено заключение Государственного совета, в данном случае выступающего в качестве консультативного органа правительства. Проекты представляются в бюро одной из палат. Исключение - финансовые законопроекты; они обязательно вносятся в бюро Национального собрания. Законопредложения представляются в бюро той палаты, к которой принадлежат депутаты или политические фракции. Проекты получают порядковый номер. На основании ст. 40 конституции законопредложения не являются приемлемыми, если следствием их принятия было бы сокращение доходов или создание или увеличение расходов государства. Это требование сильно сокращает возможности парламентариев.

     Законопроект  или законопредложение, принятое в  первом чтении, передается в другую палату для первого чтения. Если получившая проект палата принимает  его без изменении, то ее председатель передает окончательный текст президенту республики, а председатель другой уведомляется об этом. После передачи палатой проекта другая чаще всего отклоняет какие-либо статьи, изменяет другие, какие-то статьи остаются неизмененными. Акт возвращается в первую палату для второго чтения; однако статьи, принятые обеими палатами, не могут более изменяться. Нормы, одобренные палатами в идентичной редакции, становятся окончательными на этой стадии процедуры. Другими словами, во втором чтении проводится обсуждение статей, в отношении которых палаты не пришли к единому мнению. Возможны случаи, когда одна из палат отвергает проект целиком. Если имеются разногласия между палатами по поводу акта, то процедура "челнока", т.е. передачи проекта из палаты в палату, будет продолжаться до тех пор, пока они не придут к единому мнению.

     Чтобы избежать "челнока" конституция 1958 г. предусмотрела процедуру преодоления сопротивления Сената, но только тогда, когда этого хочет правительство. Ст. 45 конституции гласит: "Если в результате разногласия между палатами законопроект или законодательное предложение не было принято после двух чтений в каждой палате или если правительство потребует его срочного обсуждения, то после одного чтения в каждой из палат премьер-министр имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной предложить акт, касающийся положений, по которым остаются разногласия". Для ускорения прохождения проекта премьер-министр может, таким образом, потребовать введения срочной процедуры. Судьба проекта, выработанного смешанной паритетной комиссией (включает по 7 членов от палат), зависит от решения правительства. Если в 15-дневный срок правительство не передало текст смешанной паритетной комиссии на утверждение парламента, то палата, которая до созыва комиссии, последней обсуждала текст, может снова приступить к его рассмотрению на основе обычной, т.е. предусматривающей "челночное" обсуждение процедуры.

     Если  правительство решило применять  процедуру смешанной комиссии, то ее проект сначала передается в Национальное собрание, а затем в Сенат. Если в Собрание представлен текст смешанной комиссии, то внесенные поправки должны быть согласованы с правительством. Собрание сначала выносит решение по поправкам. После их принятия или отклонения Собрание выносит решение единым, блокированным голосованием по тексту в целом. Если Сенат принимает текст смешанной комиссии, то он становится законом. Если смешанной комиссии не удается принять компромиссный текст или если текст не принят палатами, то Собрание проводит новое чтение по последнему тексту, который был представлен Собранию до создания смешанной комиссии. Если этот текст получает одобрение Сената, то он становится законом. Если Сенат не принимает проекта после этого нового чтения, то правительство может потребовать от Национального собрания вынести окончательное решение (сказать “последнее слово"). Если правительство не потребовало, чтобы Собрание в 15-дневный срок с момента передачи текста, принятого Сенатом в новом чтении, вынесло окончательное решение, то Собрание может продолжить работу над актом по обычной процедуре. В этом случае правительство не может более требовать от Собрания вынесения окончательного решения по данному акту. Таким образом, правительству в законотворчестве принадлежит большая роль. Если оно не желает вмешиваться в отношения палат, то проект может "ходить" из палаты в палату теоретически бесконечно. Но как только правительство решает провести какой-либо акт через парламент, то оно "включает" процедуру смешанной паритетной комиссии, исключая из процедуры Сенат. Правительство может также заявить о срочности проекта до конца общей дискуссии в палате, не предлагая при этом созвать смешанную паритетную комиссию, а рассчитывая принять закон путем обычной процедуры.

     После принятия парламентом законопроект передается Президенту для промульгации. Глава государства может, однако, потребовать от парламента нового рассмотрения закона или некоторых его частей. В таком рассмотрении не может быть отказано. После процедуры в комиссии палаты акт вносится в повестку дня. Закон контрассигнуется премьер-министром и соответствующим министром и публикуется в официальном органе государства.

     Делегация полномочий правительству осуществляется при наличии двух условий - при  наличии у правительства программы  и получении уполномочия парламента. Передача полномочий, кроме того, ограничена каким-либо временным отрезком. При соблюдении этих условий правительство может путем издания ордонансов принимать меры, которые обычно входят в сферу законодательного регулирования. Ордонансы правительства вступают в силу по их опубликовании в официальном органе государства. Эти ордонансы становятся недействительными, если законопроект об их утверждении не внесен в парламент до истечения срока, указанного делегирующим законом. Не имеет значения, будет ли принят закон об утверждении или не будет - важно, чтобы он был внесен. Такое внесение обеспечивает юридическую силу названным ордонансам. По истечении срока, предоставленного парламентом правительству для принятия ордонансов, последние могут изменяться только путем издания закона. Если парламент не утвердил проект закона о ратификации, то ордонансы должны рассматриваться как декреты правительства. Они могут быть обжалованы в Государственный совет, в данном случае выполняющим функции высшего органа административной юстиции.

     Французский парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью правительства; исключение составляет интерпелляция. Хотя ст. 156 регламента Национального собрания упоминает о ней, однако это право парламентариев должно подчиняться тем же правилам, что и резолюция порицания (см. ниже), и оно не дает каких-либо преимуществ автору интерпелляции, кроме получения слова в порядке приоритета. Все формы контроля могут быть разделены на две большие группы: 1) не содержащие прямых санкции в отношении правительства, кроме публичной огласки; 2) содержащие такую санкцию, ведущую к политической ответственности правительства. Первая группа осуществляется в обеих палатах парламента. Вторая - только Национальным собранием.

     Парламенту  известны многочисленные формы вопросов, которые задаются министрам; последние обязаны на них отвечать. Конституция 1958 г. не содержит каких-либо указаний на возможность образования в парламенте комиссий по контролю и расследованию. Создание таких органов предусмотрено ордонансом № 58 - 1100 от 7 ноября 1958 г. о деятельности палат парламента; комиссии имеют временный характер. Разница между комиссиями по расследованию и комиссиями по контролю состоит в том, что первые должны собрать информацию по определенным фактам, вопросам, событиям, а вторые - проводят проверку административной, финансовой или технической деятельности государственных служб или национализированных предприятий. Комиссии образуются путем принятия резолюции соответствующей палатой.

     Французский парламент характеризует значительная стесненность, если не "ущемленность" в пользовании вотумом доверия и резолюцией порицания. Вопрос о доверии - обоюдоострое оружие, поскольку и правительство и Национальное собрание в результате негативного голосования могут оказаться не у дел. Правительство может получить доверие в двух формах: в простой и в связи с принятием какого-либо законопроекта. В первом случае речь идет об ответственности правительства в целом - по его программе или по важнейшей его части, изложенной в декларации, которая может и не входить в правительственную программу. После сформирования правительство само решает, предоставить ли на одобрение Национального собрания программу или декларацию. Весьма многочисленные правительства Пятой республики поступали по-разному, но большинство из них предпочитали представить декларацию. Больше того, конституция не обязывает представлять какую-либо программу или декларацию по получении правительством полномочий, и подобные случаи известны. Не представив программы или декларации, правительство может дожидаться внесения резолюции порицания со стороны депутатов (кстати, на невыгодных для них условиях - см. ниже).

     Наиболее  грозное оружие Собрания - резолюция  порицания (абз. 2 ст. 49 конституции) - сильно ограничено рядом процессуальных оговорок в пользу правительства. Во-первых, право внесения такой резолюции предоставлено не отдельному парламентарию, а лишь группе депутатов, по меньшей мере составляющей десятую часть членов Собрания. Во-вторых, резолюция может голосоваться только через 48 часов после внесения. Этот срок введен для "размышления" депутатов и предоставления возможности отсутствующим принять участие в голосовании. В-третьих, для принятия резолюции требуется абсолютное большинство голосов членов, составляющих Национальное собрание. При этом подсчитываются лишь голоса, поданные за резолюцию порицания. Другими словами, это правило ведет к тому, что воздержавшиеся от голосования автоматически становятся на сторону правительства. Другое следствие этого правила - стремление упразднить абсентеизм депутатов. Воздержавшиеся, таким образом, поддерживают правительство. Последнее ограничение - запрещение авторам резолюции вносить аналогичную в течение той же сессии, обычной или чрезвычайной. Запрет не распространяется на случаи, когда депутаты вносят резолюцию порицания в ответ на постановку вопроса о доверии. Вследствие этого, если оппозиция располагает в Национальном собрании двумястами местами, то она в период сессии может вносить 3-4 резолюции порицания.

     Таким образом, правительство, учитывая расстановку  сип в Национальном собрании, может вообще не ставить вопроса о доверии, предоставляя депутатам право вносить резолюцию порицания и, пользуясь указанными процедурными моментами, получать для себя "льготный режим".

     Внешнеполитические  полномочия парламента сводятся к двум - объявлению войны и введению осадного положения в стране и к ратификации международных договоров.

     Судебные  полномочия французского парламента достаточно ограничены. К ним относится объявление амнистии и создание двух органов  правосудия - Высокой палаты правосудия и Суда республики. Первая формируется для осуществления правосудия в отношении Президента республики за государственную измену. Эта палата включает 24 постоянных судьи и 12 их заместителей. После каждого переизбрания Национального собрания в месячный срок, следующим за первым заседанием, Собрание избирает 12 постоянных судей и 6 заместителей. В тот же срок после каждого частичного переизбрания Сената он избирает 12 постоянных судей и 6 заместителей. Выборы проводятся тайным голосованием. Для избрания необходимо получить абсолютное большинство голосов в каждой палате. Сама Высокая палата избирает председателя и двух его заместителей.