Зарубежный опыт ГИМУ

     Будучи  органом исполнительной власти, правительство  призвано исполнять принятые парламентом  законы. Исполнение приводит к установлению собственной нормотворческой деятельности правительства. Принимаемые им акты можно подразделить на 2 группы: акты подзаконного характера и акты делегированного законодательства: последних в среднем за год принимается в 18 раз больше, чем законов. Широкое распространение получила и субделегация, когда министры поручают (делегируют) издание актов руководителям нижестоящих ведомств.

     Фактический контроль за законодательной деятельностью  парламента также стал одним из важнейших  направлении деятельности правительства. Он осуществляется за счет того, что правительство составляет повестку дня, определяет процедуру заседаний, регулирует время дебатов и т.д. Правительственный контроль особенно ощутим при принятии бюджета. Правительству принадлежит важная роль в осуществлении внешней политики, установлении чрезвычайного положения и в других важных сферах государственной деятельности. 

     ФРГ. 

     По  смыслу конституции ФРГ система  органов государственной власти базируется на принципе разделения властей, хотя сам термин в основном законе прямо не упоминается. Законодательная впасть принадлежит Бундестагу; исполнительная - федеральному президенту (в небольшой степени) и Федеральному правительству; правосудие осуществляется Федеральным конституционным судом. Федеральным верховным судом (официально именуемым Федеральной судебной палатой) и иными судами.

     Парламент. По смыслу основного закона и согласно теоретическим концепциям ученых ФРГ, парламент в стране однопалатный; им является Бундестаг, осуществляющий законодательную и иную деятельность. "Бундестаг, - пишут германские ученые Г.Клайн и В.Цее, - является парламентом Федеративной Республики Германии. Принимаемые им решения исходят от народа” . Бундесрат, через посредство которого субъекты федерации участвуют в законодательстве и управлении страной, является, по мнению ряда немецких теоретиков, органом "верховной бюрократии земель" и не рассматривается ни в основном законе, ни в научных работах в качестве второй палаты парламента.

     Однако  ряд германских ученых и российские теоретики, причем не без веских оснований, полагают, что парламент в ФРГ состоит из двух палат - Бундестага (нижняя) и Бундесрата (верхняя), не имеющих равного статуса; последнее обстоятельство находит свое выражение в порядке формирования палат, сроках полномочий, объеме полномочий и т.д.

     Бундестаг избирается на 4 года путем всеобщих, прямых, равных выборов. Депутаты Бундестага, согласно основному закону, являются представителями всего народа, не связаны наказами или указаниями и подчиняются лишь своей совести (свободный мандат) - ст. 38 и 39 основного закона.

     Члены Бундесрата назначаются правительствами  земель из своего состава и отзываются таким же образом. Каждая земля располагает  в Бундесрате числом мест, неточно  пропорциональным количеству проживающего к ней населения. Земли имеют  в этом органе по меньшей мере три голоса; земли с населением свыше двух миллионов жителей - четыре голоса; с населением свыше шести миллионов жителей - пять голосов; с населением более семи миллионов - шесть голосов. Каждая земля может послать столько членов, сколько она имеет голосов.

     При этом голоса земли (что обеспечивает формальное равенство субъектов  федерации) могут подаваться только согласованно (ст. 51). Срока полномочий Бундесрата конституция не устанавливает. Его члены имеют императивный мандат; правительства земель указывают своим представителям, как они должны голосовать по обсуждаемым вопросам.

     Бундестаг выбирает своего председателя (дословно - президента), его заместителей и  секретарей. Председатель осуществляет распорядительные права в здании Бундестага и обладает в нем полицейской властью; без разрешения председателя в помещениях палаты на может проводиться ни обыск, ни выемка (ст. 40 основного закона). Бундестаг создает постоянные комитеты, иные вспомогательные органы; он вправе образовывать следственные комитеты (ст.ст. 45-а, 45-б, 45-в основного закона).

     Бундестаг принимает свой регламент. Ныне действующий  регламент 1952 г. в редакции 1986 г. с последующими изменениями и дополнениями подробно урегулировал вопросы выборов председателя, его заместителей и секретарей, деятельности руководящих органов Бундестага, организации фракций и групп депутатов, прав и обязанностей депутатов, деятельности Бундестага, организации и деятельности комитетов Бундестага и иных создаваемых им органов, законодательного процесса и ряд других.

     Заседания Бундестага открытые; решением большинства 2/3 депутатов они могут быть объявлены  закрытыми. Решения принимаются  большинством присутствующих депутатов. Закон об изменении основного  закона нуждается в согласии 2/3 депутатов  Бундестага и 2/3 голосов Бундесрата (ст. 42, 79 основного закона).

     Бундесрат принимает свои регламент. В настоящее  время действует регламент 1966 г. в редакции 1988 г., в котором регламентированы общие положения (о членах Бундесрата, легислатуре и т.д.), об образовании и правовом положении органов Бундесрата (президиум, комитеты, секретариат т.д.), о заседаниях Бундесрата (подготовка, созыв, руководство, кворум и т.д.), о производстве в комитетах, о производстве по делам Европейского Сообщества и т.д.

     Созывает Бундесрат его председатель; он обязан созвать его по требованию представителей не менее 2-х земель или Федерального правительства (ст. 52 основного закона).

     Члены Бундесрата не могут быть одновременно депутатами Бундестага.

     Парламент ФРГ осуществляет законодательные полномочия. Конституция 1949 г. разделяет компетенцию между федерацией и землями. Он принимает законы в сфере исключительной компетенции федерации и конкурирующей компетенции федерации и земель, а также по вопросам, по которым федерация может издавать общие правовые предписания (ст.ст. 71-75, 77 и др. основного закона).

     Законопроекты, согласно Конституции, вносятся в Бундестаг  Федеральным правительством, депутатами Бундестага ил Бундесратом (абз. 1 ст. 76). Законопроекты Федерального правительства подлежат внесению сначала в Бундесрат, который имеет право высказаться о них в течение 6 недель. Проект, определенный Федеральным правительством при внесении в Бундесрат как особо срочный, оно может по истечении 3 недель передать в Бундестаг, даже если мнение Бундесрата по этому проекту еще не получено; мнение Бундесрата в таком случае должно быть немедленно по получении направлено в Бундестаг. Проекты Бундесрата должны направляться в Бундестаг через Федеральное правительство, которое в течение 3 месяцев обязано высказать по ним свою точку зрения. Законопроекты могут вносить и группы депутатов Бундестага (одна из фракций, либо не менее 5% депутатов, что установлено в регламенте Бундестага).

     Законопроекты рассматриваются в трех чтениях: на 1-м из них, как правило, обсуждаются основные положения проекта, в конце 1-го чтения законопроект передается в один из комитетов Бундестага; 2-е чтение включает в себя обсуждение каждой статьи проекта, внесение в него изменений; по окончании 3-го чтения проводится голосование по законопроекту. Принятый Бундестагом закон должен быть немедленно передан в Бундесрат. Если Бундесрат дает согласие, закон, принятый Бундестагом, считается вступившим в силу. Если у него имеются дополнения или изменения, то Бундесрат может в течение 3-х недель с момента получения принятого Бундестагом закона потребовать созыва комитета, образуемого из депутатов Бундестага и Бундесрата для совместного обсуждения проектов. Если для принятия закона согласие Бундесрата обязательно , то созыва комитета могут потребовать Бундестаг и Федеральное правительство. Если комитет предложит внести изменения в принятый Бундестагом законопроект, то Бундестаг должен вновь принять решение по такому законопроекту. Если для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, он может по окончании вышеупомянутой процедуры, в течение 2-х недель заявить протест против принятого Бундестагом закона. В случае, если протест принят большинством голосов Бундесрата, то он может быть отклонен решением большинства депутатов Бундестага (ст. 77).

     Отличительной особенностью законодательной процедуры  в ФРГ является предоставленное  Бундесрату право, практически без  согласия Бундестага, принимать законы в условиях т.н. состояния законодательной  необходимости, если Федеральное правительство  считает такой законопроект неотложным (ст. 81 основного закона). Названная процедура является подтверждением считать Бундесрат верхней палатой парламента.

     Парламент ФРГ может делегировать Федеральному правительству, федеральному министру или правительству земли право издания актов по вопросам, входящим в законодательную компетенцию. При этом в законе должны быть определены содержание, цели и объем предоставленного полномочия. При делегации полномочий требуется согласие Бундесрата в отношении правовых постановлений Федерального правительства или федерального министра об основных принципах и тарифах при использовании федеральных железных дорог и учреждений почты и телеграфа; такое же согласие требуется при издании на основании делегирующего закона таких правовых постановлений, которые нуждаются в согласии Бундесрата или выполняются землями по поручению федерации либо в порядке их собственной компетенции.

     Бюджет  ФРГ принимается парламентом  с соблюдением обычной законодательной  процедуры. Он должен быть представлен Федеральным правительством не позднее начала сентября. Важнейшую роль в этом процессе играет постоянная комиссия по финансам Бундесрата и бюджетная комиссия Бундестага.

     Члены Федерального правительства несут  коллективно и индивидуально  политическую ответственность перед Бундестагом. В ФРГ Бундестаг может сместить канцлера путем выражения ему так называемого конструктивного вотума недоверия, т.е. путем избрания преемника главы правительства. Известна и форма контроля в виде вотума доверия. Вопрос о вотуме доверия ставится канцлером. Если предложение федерального канцлера о выражении ему доверия не встречает согласия большинства членов Бундестага, то федеральный президент может по предложению федерального канцлера в течение 21-го дня распустить Бундестаг. Право на роспуск прекращается, как только Бундестаг большинством своих членов изберет другого федерального канцлера.

     Парламент ФРГ ратифицирует международные  договоры, если они затрагивают политические отношения федерации или вопросы  компетенции федерации. Некоторые международные соглашения административного характера требуют согласия Бундесрата.

     Парламент ФРГ может объявить состояние  обороны в случае, если федерация  подверглась агрессии или ей угрожает такая агрессия. Если Бундестаг в  это время не может собраться, то совместный комитет из 33 членов (2/3 членов Бундестага и 1/3 членов Бундесрата) принимает решения. Они могут быть отменены Бундестагом с согласия Бундесрата.

     Федеральный президент. Главой государства в  ФРГ является федеральный президент. Он избирается Федеральным собранием (орган, состоящий из членов Бундестага и такого же числа членов, избираемых народными представительствами земель на началах пропорциональности) сроком на 5 пет. Президентом может быть избран гражданин ФРГ (по формулировке основного закона - "каждый немец"), обладающий избирательным правом и достигший 40 лет. Непосредственное переизбрание допускается только 1 раз (ст. 54).

     Согласно  основному закону федеральный президент  не может входить ни в состав федерального правительства, ни в состав законодательной корпорации какой-либо земли. Он также не может занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, работать по профессии или иметь занятие, входить в состав руководства или наблюдательного совета предприятия, имеющих целью получение прибыли (ст. 55).

     Федеральный президент назначает и увольняет  федеральных судей, федеральных  чиновников, офицеров и унтер-офицеров (если законом не установлено иное). В отдельных случаях он осуществляет от имени федерации право помилования (ст. 60).

     Для действительности актов федерального президента необходима их контрассигнатура федеральным канцлером или компетентным министром (за исключением актов об увольнении федерального канцлера, о роспуске Бундестага).

     Федеральный президент обладает иммунитетом, отменить его вправе только Бундестаг в установленных основным законом случаях (ст. 60 и ст. 46).

     Полномочия  федерального президента в случае каких-либо препятствий или досрочного освобождения от должности осуществляются председателем Бундесрата (ст. 57).

     Согласно основному закону. Федеральный президент может быть лишен должности, если Федеральный конституционный суд установит, что он виновен в умышленном нарушении основного закона ФРГ или иного федерального закона. Обвинение в этом могут выдвигать перед Федеральным конституционным судом Бундестаг или Бундесрат (предложение о предъявлении обвинения должно быть представлено от имени не менее 1/4 депутатов Бундестага или 1/4 части голосов Бундесрата, а решение о предъявлении обвинения требует большинства 2/3 депутатов Бундестага или 2/3 голосов Бундесрата). После предъявления обвинения Федеральный конституционный суд может своим приказом временно отстранить президента от должности (ст. 61 основного закона).