Реформы Петра I и Екатерины II

Поначалу воеводам подчинялись  города и городские магистраты. Но с 1721 г. магистраты подчинялись только главному магистру и городское население было исключено из ведения воевод. В период проведения первой ревизии система гражданской власти была существенно деформирована. В провинциях были созданы переписные канцелярии, а в дистриктах - полковые дворы со штаб- и обер-офицерами и воинскими командами. Переписные канцелярии главенствовали над гражданской администрацией. Помимо прямой обязанности контролировать сбор подушной подати, полковые дворы, подменяя гражданскую власть, выполняли полицейские и даже судебные обязанности. Правда, у воеводы оставалась судебная власть.

Важнейшим звеном административных реформ было создание системы судебных органов. На верху этой системы были Сенат и Юстиц-коллегия. В провинциях-хофгерихты, или надворные апелляционные суды в крупных городах России, и так называемые провинциальные коллегиальные нижние суды, которые тоже функционировали в крупных городах. В ведении провинциальных судов были гражданские и уголовные дела всех сельских жителей (исключая монастырских крестьян) , а также горожан, не входящих в посад. Во всех остальных случаях действовал городовой (или земский) судья. Это был так называемый единоличный (тоже нижний) суд. Таким образом, реформаторы стремились создать суд, не - зависимый от исполнительной власти. Но на практике из этого ничего не вышло. Очень скоро воевода обрел право контроля за судебными инстанциями провинции. В 1722 г. нижние суды были уничтожены. В тех же провинциях, где не было надворных судов, были введены новые провинциальные суды, возглавляемые уже воеводой.

В начале петровских преобразований были попытки внедрить в систему  государственного управления сословно-выборное начало (с выборностью бурмистров н товарищей воевод) . Однако в итоге лишь в городовых магистратах уцелели принципы выборности бурмистров и ратманов. Главной тенденцией являлось усиление жесткой структуры власти, возглавляемой “самовластным монархом, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен” . А из всех функций системы нового государственного управления наиболее широко были представлены фискальная, оборонительная и карательно - охранительная.

Финансы и бюджет

К 1704 г. вместо примитивной  монетной системы, представленной одной  лишь изготовлявшейся из серебряной проволоки однокопеечной монетой  и ее частями, сложился полновесный  набор серебряных монет в одну копейку, алтын (3 кол.) , пятачок (5 кои.) , гривенник (10 кол.) , полуполтяну (25 кол.) , полтину (50 коп.) и, наконец, рубль. Вместо серебряных деньги (0,5 коп.) и полушки 1 (0,25 коп.) стали выпускать медные монеты этого же достоинства. С 1718 г. из меди стали делать алтыны и полуполушки, а с 1723 г. -пятачки, которые и стали в итоге самой мелкой медной монетой.

Чеканка монет еще с  конца XVII в. сопровождалась уменьшением  содержания серебра и меди в монетах. С 1711 г. серебряные монеты стали выпускаться 70-й пробы. При рыночной цене пуда меди в 6-8 руб., с 1704 г. из пуда стали делать медных монет на целых 20 руб. (38-я  проба) , а с 1718 г. - на 40 руб. Наконец, была введена в обращение золотая монета рублевого достоинства, а с 1718 г. ее сменил двухрублевик 75-й пробы. За 25 лет XVIII в. “денежные дворы” отчеканили серебряной монеты на 38.4 млн. руб., а медной на 4,3 млн. руб.

Итогом денежной реформы  стало создание полноценной монетной системы, основанной на десятичном принципе и полностью удовлетворявшей  потребности экономики. Общий доход  казны от выпуска монет составил 10,7 млн. руб. Таким образом, денежная реформа решающим образом содействовала  успеху первого, наиболее тяжелого периода  Северной войны. Ведь правительство  Петра обошлось без иностранных  займов. Между тем военные расходы  в первый период войны достигали 70-80% бюджета. В первые годы денежная реформа улучшила и бюджет. В 1680 г. прямые налоги составляли 33,7%, косвенные - 44,4%, а монетная регалия всего 2,7%. В 1701 г. доля прямых налогов сократилась  до 19,8%, доля косвенных почти не изменилась (40,4%) , а доля монетной регалии возросла до 26,8%.

К концу второго десятилетия XVIII в. монетная регалия уже не давала прежнего эффекта, а огромное количество налогов дошло до возможного максимума. Вот тогда-то и пошли в ход  идеи “прибыльщиков” о переходе от подворного к подушному обложению прямым налогом, что дало бы возможность резко увеличить число налогоплательщиков. В 1718 г. 28 ноября вышел указ о переписи всего податного мужского населения. С 1722 г. началась проверка результатов переписи - “ревизия” . Она дала поразивший умы итог - было выявлено около 2 млн. душ мужского пола, не попавших в перепись. С тех пор и сами переписи стали называть “ревизиями” .

Реформы Екатерины II

Губернская реформа 

Потрясенная до основания  гигантским социальным взрывом дворянская империя Екатерины II почти сразу  же приступает к своеобразному ремонту  своей государственной машины.

В первую очередь было реорганизовано ее наиболее слабое звено - местные  органы власти. Умудренные опытом крестьянской войны крепостники подвергли  местное управление кардинальной перестройке. Активнейшую роль в этом сыграла  и сама Екатерина II. В письме к  Вольтеру в конце 1775 г. она сообщала: “Я только что дала моей империи  “Учреждение о губерниях” , которое содержит в себе 215 печатных страниц... Это плод пятимесячной работы, исполнен мною одной” . Конечно, Екатерина разрабатывала этот проект не одна. Было подано 19 проектов, составленных видными сановниками и государственными деятелями.

По проекту вся Россия делилась теперь на 50 губерний вместо 23 прежних. Основной фигурой в губернии являлся отныне губернатор, стоявший во главе “губернского правления” . Функции губернского правления были довольно обширны, но главная из них - широкое объявление закона правительственных распоряжений, надзор за их выполнением и, наконец, право отдачи под суд нарушителей закона. Губернскому правлению подчинялись все местные суды и полиция. Всеми расходами и доходами в губернии, ее промышленностью, сбором налогов ведала казенная палата. Она же брала на себя часть функций центральных коллегий. Совсем новым учреждением был “приказ общественного призрения” . За столь безмятежным названием, звучащим на манер благотворительного заведения, скрывались довольно прозаические функции - охрана “порядка” в интересах господства дворян. Приказ общественного призрения был помощником губернской полиции, хотя ведал он и народным образованием, и охраной здоровья населения, и общественной благотворительностью, и смирительными домами. Наконец, в губернии были губернский прокурор и целая система судебных учреждений с приданными к ней прокурорами. Самыми высшими из судов были две палаты: палата гражданских дел и палата уголовных дел, имеющие право пересмотра дел губернских и уездных судов. Сами же губернские суды были сословными, т.е. для дворян был свой суд (он назывался “верхний земский суд” ) , для купцов и мещан свой (“губернский магистрат” ) . И, наконец, был губернский суд для “свободных” (государственных) крестьян (“верхняя расправа” ) . В каждом из этих судов были два департаментам двумя председателями (по уголовным и гражданским делам) . уголовные дела из всех судов попадали для утверждения в палату уголовных дел. Но в палату гражданских дел попадали лишь те дела, по которым иск был ценой не ниже 100 руб., притом если тяжущийся вносил еще и в залог 100 руб. Для подачи апелляции в Сенат иск должен был быть не менее 500 руб., а залог - 200 руб. Вот здесь и выходит наружу классовый характер суда, так как право апелляции могли осуществить практически лишь представители имущего класса.

Спустимся теперь на ступеньку  ниже, в уезд. В каждой губернии было теперь в среднем 10-15 уездов. Главным  исполнительным органом был здесь  так называемый “низший земский  суд” . Он вместе со стоящим во главе его. капитан-исправником имел всю полноту власти в уезде. Наблюдение за выполнением законов, исполнение распоряжений губернских властей, исполнение судебных решений, розыск беглых крестьян - вот лишь важнейшие функции этого учреждения. Огромную власть имел теперь капитан-исправник, принимавший любые меры для восстановления порядка в уезде. Капитан-исправник и два-три заседателя нижнего земского суда выбирались только дворянами и только из местных помещиков.

Судами в собственном  смысле слова в уезде были “уездный суд” (для дворян) и “нижняя расправа” (для государственных крестьян) . Дворяне практически господствовали не только в своем суде, но и в “нижней расправе” . О дворянских вдовах и сиротах заботилась теперь “дворянская опека” . Для выборов кандидатов на многочисленные должности собирались уездные и губернские дворянские собрания, руководимые уездным предводителем дворянства и губернским предводителем.

Город по реформе 1775 г. стал самостоятельной  административной единицей. Основными  учреждениями в городе были: городской  магистрат, совестный суд и ратуша в посадах. Компетенция городового магистрата с городским головой  во главе была аналогична компетенции уездного суда, а состав городового магистрата выбирался местным купечеством и мещанством. У купечества и мещанства появилась теперь и своя опека на манер дворянской опеки - городовой сиротский суд. Таким образом, на первый взгляд, в городе была создана своя сословная полноправная система выборных учреждений. Поэта только на первый взгляд. Если дворяне в уезде избирали капитан-исправника и у него была полнота всей власти, то во главе города стоял городничий, которому также принадлежала огромная власть, но... городничий назначался Сенатом из дворян.

Совсем необычным учреждением  стал “совестный суд” . Он подчинялся генерал-губернатору, а в его функции входило лишь примирение сторон, контроль за арестами.

Все эти преобразования, ускоренные Крестьянской войной, назревали еще  до нее. Но, идя навстречу интересам  помещиков, проведением губернской реформы Екатерина II одновременно существенно  усилила государственную власть на местах. В 1789 г. были введены городские  полицейские управы получившие трогательное, но лживое наименование “управ благочиния” . Эти управы в Москве и Петербурге возглавляли полицмейстеры, а в остальных городах - городничие. В состав управ входили два пристава (по уголовным и гражданским делам) и два советника (ратманы) . Каждый город делился на участки в 200-700 домов, а каждый участок -на кварталы по 50-100 домов. Во главе участков стоял частный пристав, а во главе кварталов - квартальный пристав. Под зорким наблюдением полиции был теперь каждый дом, каждый горожанин.

Децентрализуя управление, царица сохранила вместе с тем мощный и действенный контроль центральной  власти над губерниями. Над каждыми 2-3 губерниями Екатеринам II поставила  наместника или генерал-губернатора  с неограниченными полномочиями.

Система местных губернских учреждений оказалась настолько  прочной, что просуществовала в  своей основе вплоть до реформы 1861 г., а в некоторых деталях вплоть до 1917 г.

Реформа центральных учреждений

Теснейшим образом с губернской реформой 1775 г. были связаны и преобразования центральных учреждений. Их общая  тенденция одна - освобождение центральных  учреждений от дел текущего управления и сосредоточение власти в руках  императрицы.

Еще в 1763 г. Сенат окончательно утратил свои широкие полномочия. Тогда он был разделен на 6 департаментов. Два из них (один в Петербурге, а  другой - в Москве) занимались судебными  делами, одни ведал делами Украины  и Прибалтики, еще один департамент  выполнял функции Московской сенатской  конторы и т.д. Лишь один из шести  департаментов сохранил за собой  какое-то политическое значение (публикация законов) . Таким образом Сенат стал высшими судебно-апелляционным учреждением.

Одновременно резко возросла роль генерал-прокурора Сената и  обер-прокурора. Через генерал-прокурора (а им при Екатерине II долгие годы был князь А. А. Вяземский) императрица  и сносилась теперь с Сенатом. У генерал-прокурора была огромная власть. Вяземский сконцентрировал  в своих руках функции министра финансов, юстиции и государственного казначея.

Важнейшим звеном государственного управления стал Кабинет Екатерины II с его статс-секретарями. В Кабинете рассматривались теперь многие вопросы  внутренней политики (сенатские дела, вопросы промышленной политики и  т.д.) . Важнейшими фигурами стали статс-секретари Екатерины такие как А. В. Олсуфьев, А. В. Храповитский, Г. Н. Теплев и др. Через них Екатерина вела основную часть дел по управлению государством. Некоторые екатерининские вельможи выполняли персональные поручения в определенной части внутренней политики. Так,

И. И. Бецкой был главной  фигурой в области просвещения, Л. И. Миних - в области таможенной политики и т.д. Так постепенно зарождался принцип единоличного управления, что  впоследствии вылилось в организацию  министерств. С течением времени  обнаружилась необходимости в создании совета при императрице из ближайших  и влиятельных сановников. С 1769 г. стал действовать Императорский  совет.

В связи с передачей  большей части дел текущего управления на места, в губернские учреждения роль коллегий резко снизилась и в 80-х годах назрела необходимость  их ликвидации. Из коллегий продолжали сохранять прочное положение  лишь три - Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская. Сохранил свое положение в качестве одной из коллегий и Синод, но теперь Синод находился в полнейшем подчинении светской власти.

В итоге всех этих преобразований окрепла самодержавная власть абсолютного  монарха, окрепла и диктатура  дворянства на местах, создана была прочная полицейско-бюрократическая  система учреждений, просуществовавшая  вплоть до эпохи падения крепостного  права.