Проблемные аспекты правового механизма систематизации законодательства

     Современное законодательство, создаваемое на принципах демократии, рыночных отношений, децентрализации власти в Российской Федерации, относительно молодо и несет в себе определенные новации. В силу этого оно не лишено недостатков, которые достаточно широко обсуждаются, по ним принимаются меры. В этом контексте конституционное законодательство выполняет важную для современного российского общества и государства системообразующую функцию: учреждает базовые принципы правоотношений и построения системы законодательства, в т.ч. учреждает легитимные разновидности правотворчества, которые являются основными средствами официальной систематизации законодательства.

     Сопоставляя и анализируя разные признаки качественного  состояния объекта систематизации (нормы, институты, отрасли, предмет и метод регулирования, юридическая сила и прочее), можно сделать вывод, что в качестве основного объекта систематизации следует выделять юридической нормы. Соответственно, более точным является понятие «систематизация норм законодательства». В качестве признаков систематизации норм законодательства могут выступать: форма выражения, метод регулирования, степень общеобязательности, отраслевая принадлежность, юридическая сила, субъект правоотношений, содержание нормы, предмет регулирования, характер гипотезы, форма диспозиции, виды санкций и другие признаки.

     Кроме того, именно норма содержит юридические категории, содержание которых предопределяет тесную взаимосвязь понятий «система законодательства» и «систематизация законодательства».

     Системность законодательства – это, прежде всего, отражение его качественного состояния, построенного объективно, на основе научной методологии и принципов, как структура определенных элементов нормативного правового регулирования, в их логической взаимосвязи, соподчиненности, упорядоченности, соответствующая закономерностям развития права и потребностям жизнедеятельности общества, государства.

     Систематизация  норм законодательства – это средство достижения системности нормативного правового материала, которое в качестве исходного момента основывается на правотворчестве (в широком смысле) и законодательном процессе представительных органов государственной власти (в узком смысле).

     Правотворческий процесс имеет производные формы систематизации по отношению к нормам, регулирующим внутригосударственные отношения (внутренние формы систематизации) и международные отношения (внешние формы систематизации). Систематизацию законодательства в правотворческом процессе не принято выделять в самостоятельную форму систематизации, хотя она является наиболее распространенной и применяется всеми уполномоченными субъектами правотворчества. Тем не менее, эту деятельность практически не отделяют от правотворческого (законодательного) процесса, или просто относят к юридической технике.

     По  моему мнению, в систематизации текущего законодательства проявляется вполне самостоятельная форма, значение которой не меньшее, чем кодификация. Систематизация текущего законодательства осуществляется вследствие принятия новых, или внесения изменений, дополнений в текущие нормативные правовые акты, либо в результате отмены действия отдельных норм и актов в целом.

     Вследствие  этой деятельности возникает необходимость внесения соответствующих коррективов в прочие взаимосвязанные нормативные акты, т.е. приведение системы нормативного регулирования в новое состояние системности. Содержание этой задачи практически совпадает с задачами, которые  решаются прочими формами систематизации.

     Таким образом, систематизация текущего законодательства - это одна из форм, особенность которой заключается в том, что она осуществляется в текущем нормотворчестве (правотворческом процессе), по отношению к текущим нормативным правовым актам (законам), не требующим применения специальной юридической техники (кодификация, консолидация) и специальных процедур принятия нормативного акта.

     Современное законодательство, создаваемое на принципах демократии, рыночных отношений, децентрализации власти в Российской Федерации, относительно молодо и несет в себе определенные новации. В силу этого оно не лишено недостатков, которые достаточно широко обсуждаются, по ним принимаются меры. В этом контексте конституционное законодательство выполняет важную для современного российского общества и государства системообразующую функцию: учреждает базовые принципы правоотношений и построения системы законодательства, в т.ч. учреждает легитимные разновидности правотворчества, которые являются основными средствами официальной систематизации законодательства.

     Но  в теории права вопрос о соотношении  форм, видов правотворчества остается неоднозначным, чаще их отождествляют. Анализируя философско-правовое соотношение формы и содержания, к числу основных форм правотворческой деятельности и систематизации законодательства, установленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, можно отнести⁶:

• процедуры референдума;
• законодательный процесс, процедуры принятия актов подзаконного характера в системе  государственных органов управления;
• процесс утверждения правовых актов судебными органами;
• процедуры утверждения нормативных правовых актов органами местного самоуправления.

     Среди прочих форм правотворчества необходимо выделять процедуру принятия договоров нормативного характера в сфере государственного управления. Эта форма более всего соответствуют задачам построения гражданского общества, и в современной России она получает все более широкое распространение.

     Установленные законами Российской Федерации формы правотворчества (и процедуры систематизации законодательства) различаются по видам соответствующих процедур. Следовательно, для форм правотворчества можно применять видовую типологию на основе различий процедур одной и той же формы (например, в законодательном процессе существуют разновидности: законодательная процедура двухпалатного и однопалатного парламента; процедуры принятия обычного закона и конституционного и т.д.).

     Все формы правотворчества объединяют общие принципы. По моему мнению, необходимо различать две взаимосвязанных группы принципов:

• теоретико-правовые: принцип демократизма, принцип законности, принцип гуманизма, принцип научности, принцип профессионализма и  другие;
• конституционно-правовые: принцип верховенства прав и свобод человека и гражданина, принцип народовластия, принцип федерализма, принцип разделения предметов ведения, принцип единства правового пространства, принцип единства системы законодательства, принцип разделения властей.

1.3. Федерализм и систематизация законодательства

     В настоящее время в Российской Федерации идет сложный процесс построения системы общефедерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. В этом процессе совершенствуются отрасли законодательства и формируются межотраслевые нормативные новообразования.

     Процесс связан, прежде всего, с деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти, которые помимо рассмотрения законопроектов в законодательном процессе осуществляют так же систематизацию текущего законодательства.

       Обеспечение системности текущего  законодательства регулируется Конституцией и федеральными законами лишь в части самых общих принципов.

     Основные  вопросы по формированию единого  правового пространства Российской Федерации в настоящее время регулируются регламентными нормами законодательных органов власти, что нельзя признать соответствующим ни предназначению регламентов, ни их юридической силе, ни роли закона по отношению к актам-регламентам.

     Принципы  и процедуры законодательной  деятельности должны регулироваться актом даже более высокой юридической силы, чем обычный закон, поскольку в этой же процедуре принимаются федеральные конституционные законы. Отсутствие законодательных положений, устанавливающих единые правила по систематизации норм законодательства в деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, является причиной недостаточно эффективного функционирования правового механизма обеспечения системности законодательства.

     Существующий  правовой механизм обеспечения единства правового пространства и системности законодательства Российской Федерации недостаточно полон. К числу обязательных элементов такого механизма должны также относиться:

• Положения, обеспечивающие единство законодательного процесса и требований к его процедурам во всех представительных (законодательных) органах государственной власти.
• Положения, обеспечивающие верховенства закона посредством установления иерархии федеральных законов (федеральный конституционный закон, основы законодательства, кодекс, обычный закон) и соотношения между формами подзаконных актов.
• Положения, обеспечивающие единый подход к применению правотворческой техники в законодательном процессе и процессе подготовки подзаконных актов.
• Положения, обеспечивающие единый подход к содержанию правоотношений, которые регулирует закон, и правоотношений, которые регулирует иной нормативный правовой акт.
• Положения, обеспечивающие единство процедуры внесения дополнений, изменений, изъятия норм, а также прекращения действия нормативного правового акта.
• Положения, обеспечивающие единый подход к процедурам, применяемым при систематизации норм, на всех уровнях государственного управления.
• Положения, обеспечивающие единство сроков принятия решений по проектам нормативных правовых актов, применительно к разным формам актов.
• Положения, обеспечивающие единый подход по вопросу форм толкования норм закона, роли и места толкования норм в системе нормативных правовых актов.

     Развитие  принципов федерализма в современной  России, в том числе децентрализация правотворчества и, связанных с ним, полномочий субъектов государственной власти по систематизации текущего законодательства, породили тенденцию последовательного увеличения объема нормативных правовых актов субъектов Федерации.

       В отдельных случаях объем региональных нормативных актов даже превосходит общефедеральный. Субъекты Федерации создали огромное правовое поле, иногда отличающееся от федерального, что несет в себе угрозу нарушения стабильности, системности всего массива законодательства. Отчасти этому способствуют федеральные законы, которые относят регламентное регулирование процедуры по систематизации законодательства в процессе нормотворчества в регионах к компетенции региональных органов законодательной власти.

     В настоящее время доля федеральных  законов в общем нормативном материале составляет всего 4 процента, и федеральные законы выполняют важную системообразующую функцию. При этом существующая система федерального контроля за обеспечением непротиворечивости, системности всего массива нормативных актов в лице органов прокуратуры, Министерства юстиции, Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах не призвана осуществлять сплошного контроля.

     В практике достаточно разнообразным  стал и инструментарий, предназначенный собственно для правотворчества: информационно-правовые банки данных, классификаторы правовых актов и их форм, специальные программные средства по классификации законодательства, словари терминов по отраслям законодательства и прочее. Но применение этого инструментария различается существенно. В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации применение этого инструментария обслуживают юридический, информационный, технический и прочие подразделения Аппарата нижней палаты, а на уровне главы администрации района – служащий юридического отдела Администрации.

     В самом общем виде правотворческая  техника является своеобразным искусством облачения властных предписаний в юридическую форму, которое в идеале позволяет создавать абсолютно прозрачные для восприятия юридические конструкции. Понимая не юридический характер такого определения, выделим функции, которые по нашему мнению способна выполнять правотворческая техника⁷:

• познавательно-аналитическая функция является областью изучения правотворческой техники, как явления юридической практики в ее развитие, а так же переработке эмпирических знаний в теорию;
• нормативно-методическая функция выражается в обобщении практического применения соответствующего инструментария и подготовке актов нормативного и методического характера для субъектов  правотворчества;
• юридико-техническая функция относится собственно к области практического применения специального инструментария этой деятельности уполномоченными субъектами правотворчества;
• информационно-правовая функция связана с обслуживанием интересов самых разных субъектов по вопросам классификации и систематизации законодательства;
• дидактическая функция заключается в создании курса учебной дисциплины для подготовки квалифицированных специалистов в области правотворчества (законотворчества) и правотворческой техники.