Предпосылки Земской реформы

Введение

Земская реформа 1864 - одна из буржуазных реформ, последовавших после отмены крепостного права, создала органы местного самоуправления - земства.

В России дворянам издавна было предоставлено право  управлять своими местными делами в каждой губернии самостоятельно, через выборных людей. У них был свой опыт самоуправления и для них было ясно, что править местными делами всех губерний из Петербурга одинаково нельзя, что чиновники не в состоянии знать все местные условия, что эти условия могут хорошо знать только местные люди, из которых необходимо делать выбор «хороших хозяев» и только им можно поручить общественные дела. А выбор этот могут сделать сами жители каждой губернии и каждого уезда.

Но не только опыт сословного самоуправления «голосовал»  за введение самоуправления. На решение  правительства оказал решающее влияние  налоговый фактор, который и был  одной из основных причин введения местного самоуправления.

Распространение системы  управления государственными крестьянами  на всю страну не решило бы главного и самого трудного для правительства  вопроса - о земских сборах и повинностях.

Но дело не только и не столько в том, что были найдены новые объекты налогообложения  или применены новые способы  их исчисления. За этим, казалось бы, заурядным  фактом - налоги повышали всегда и везде - кроется целая цепь событий, которые  играют немаловажную роль в историческом и экономическом развитии России.

Основанием для  размера налогообложения была принята  ценность и доходность имущества. Главным  же, можно сказать - конечным результатом  было осознание населением одной  непреложной истины: недвижимость - земля, дом, фабрика или что-то иное - должна «работать» и приносить  прибыль.

Применение новых  методов хозяйствования, лучшее использование  собственного имущества всем населением вело к увеличению налогооблагаемой базы и, естественно, земских сборов.

Именно это и  есть главные результаты самостоятельной  и под свою ответственность деятельности населения по решению местных  вопросов. Самостоятельная деятельность заключалась в том, что земские  учреждения сами зарабатывали средства для решения своих - местных дел. Такая деятельность была не только самостоятельной, но и «под свою ответственность». С 1864 года земство постепенно вводится в 34 губерниях европейской части  России из 78 губерний.

Вопрос о причинах, вызвавших создание земских учреждений, долгое время не ставился как отдельная  проблема. Общее признание в русской  буржуазной науке получила мысль  о том, что земская реформа  была естественным следствием отмены крепостного права и что те условия, которые привели к крестьянской реформе, в конечном счете определили и необходимость реформы земской. Высказывалась и другая мысль, признававшая основной причиной введения земства сознание необходимости коренного переустройства совершенно неудовлетворительной системы управления земскими повинностями.

При написании данной работы была поставлена цель - проанализировать сущность и значимость Земской реформы 1864 года.

Исходя из общей  цели, были выделены конкретные задачи, на основании которых строится содержание работы. К ним относятся:

1) определение предпосылок  реформы (при выделении состояния  местного хозяйства и управления  в 40-60-е гг. XIX в., анализе роли революционной ситуации и отмены крепостного права);

2) анализ содержания  Земской реформы 1864 г., что заключается в характеристики основных положений реформы и оценки её современниками;

3) определение исторической  значимости реформы для России.

1. Предпосылки  Земской реформы.

Местное самоуправление в  дореформенный период  строилось  в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной  фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках  экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами.

На губернском уровне главным  лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 года губернаторы наделялись широким  кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и  др. Закон отводил губернатору  место непосредственного начальника вверенной ему губернии.

Следующее по назначению место  после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший  разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный  предводитель дворянства возглавлял аппарат  уездных чиновников.

Личный состав чиновников, на которых лежало управление, был  ниже всякой критики. В историческом обзоре деятельности комитета министров  сообщается множество случаев жалоб  населения на губернаторов, на злоупотребления  чиновников, на медленное и неправильное, течение дел. Во всех губерниях лежали груды бумаг с нерешенными  вопросами. Состав губернаторов не улучшился  и в царствование Александра II.

Дореформенное уездное и  губернское хозяйство и управление находилось в 40-60-х годах XIX века в  совершенно расстроенном состоянии. Урожайность  была низкой и не обнаруживала тенденция  к подъему. Магазины почти везде  были пусты, а продовольственные  капиталы расхищались помещиками. Дороги и мосты в большинстве случаев  были непригодны для езды. Частые и  опустошительные пожары разоряли крестьян и приносили громадные убытки состоятельным элементам. Стеснительные  формальности и бюрократическая  волокита мешали проявлению частной  инициативы, заведению торговых и  промышленных предприятий, открытию ярмарок  и базаров. Обороты ярмарочной торговли были неудовлетворительны. Больницы содержались  так, что болезни в них усиливались, а не излечивались. Свирепствовали эпидемии. Смертность в отдельных  местах превышала рождаемость. Сельские школы существовали только на бумаге. Начального образования фактически не было.

Дореформенная система местного управления отражала преимущественно  интересы дворянско-помещичьего класса. Преобладающие в ее деятельности принципы бюрократизма и централизма  не учитывали реальных нужд местного населения, местной промышленности и местного торгового оборота. Картина  усугублялась нерасчлененностью административных, судебных и хозяйственных правомочий, возлагавшихся на местную администрацию.

Крестьянская реформа  устраняла главное препятствие, стоявшее на пути капитализма, - крепостное право.

Потребность в создании органов  местного самоуправления вполне назрела  еще до отмены крепостного права. При его сохранении осуществление  земской реформы было невозможно. Более 20 миллионов крепостных, лишенных гражданских прав, не могли принимать участие в каких бы то ни было общественных делах, даже непосредственно касающихся их быта. Все государственные, центральные и местные учреждения покоились на основе крепостного права и были проникнуты сословным, крепостническим духом. В тех условиях, в которых жило крепостное население России, даже ограниченное самоуправление было немыслимо.

С отменой крепостного  права разрушался фундамент старого  здания царской администрации. Третья часть населения России получала известные гражданские права, могла  более легко вступать в буржуазные отношения, приобретала непосредственный интерес к местным хозяйственным  делам. Естественно, что она должна была получить хотя бы некоторое право  голоса в этих делах. Дальнейшее существование  сословных учреждений местного управления теряло всякий смысл.

Таким образом, только отмена крепостного права обеспечила возможность  проведения земской реформы, и она  же определила безотлагательную необходимость  этой реформы.

Непосредственная связь  крестьянской реформы с реформой местного управления сознавалась и  в правительственных кругах. Но от сознания необходимости преобразования местного управления до его осуществления, было ещё далеко. Правительство не торопилось вводить земское, выборное от всех сословий самоуправление. На первых порах оно ограничилось образованием крестьянских учреждений. Они были призваны для того, чтобы, создав видимость  самостоятельного сельского управления, усилить зависимость крестьян от местной администрации и обеспечить исправное исполнение повинностей  в пользу помещиков и государства. Для этого были образованы сельские и волостные сходы, на которых  избирались: сельский староста, сборщик  податей, волостное правление, волостной  старшина и волостной суд. Вопросы, которыми они занимались, касались, главным образом, отбывания всякого  рода повинностей, раскладки и сбора  податей. Это были сословные учреждения, созданные правительством с фискальной целью. Ограниченные в своей компетенции  крестьянские учреждения находились в  полной зависимости от местной администрации  и полиции.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки  системы местного управления.

Крестьянская реформа  оказалась недостаточной уступкой - она не внесла успокоения, а вызвала  новый взрыв возмущения народа. Лишив  крестьян лучшей части их земельных  наделов, оставив их, в сущности, подчиненными помещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний. В 1859-1861 годах в России сложилась обстановка, которую многие характеризовали как революционную  ситуацию. Отсюда необходимость новых  реформ, новых уступок. Отмена крепостного  права, будучи важной предпосылкой создания земства, не могла автоматически  привести к образованию земских  учреждений. Основной и решающей причиной, вызвавшей эту реформу, было революционное  движение в стране.

Вопрос о местном самоуправлении возник в конце 50-х годов. 27 марта 1859 года при Министерстве внутренних дел была создана под председательством  Н.А. Милютина комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде». В нее вошли  образованные и либерально настроенные  чиновники министерств внутренних дел, юстиции и государственных  имуществ. Комиссии было предписано, чтобы проектируемые органы местного управления не выходили за рамки хозяйственных вопросов местного значения. В апреле 1860 года Милютин представил Александру II подготовленный комиссией проект «Временных правил» о местном управлении, которое строилось по принципу выборности и бессословности. Но в апреле 1861 года под давлением реакционных придворных кругов Милютина и министра внутренних дел С.С. Ланского, обвиненных в «либерализме», уволили в отставку. Новый министр внутренних дел П.А. Валуев, назначенный также председателем комиссии по подготовке реформы местного управления, был известен своими консервативными взглядами и стоял на позиции защиты корпоративных прав дворянства. Однако он решился пойти на ликвидацию основных принципов земской реформы, положенных в ее основу комиссией Милютина, - выборности и бессословности, а лишь изменил систему выборов в земские учреждения, которая давала преимущество дворянам-землевладельцам и крупной буржуазии и существенно ограничивала представительство основной массы населения - крестьянства, совсем устраняла от участия в выборах рабочих и ремесленников.

Подъем общественно-демократического движения в стране заставил самодержавие пойти даже дальше тех задач, какие  оно ставило ранее перед комиссией  Милютина. Валуеву было поручено в связи с реформой земских учреждений подготовить также проект «нового учреждения Государственного совета». По этому проекту предполагалось при Государственном совете учредить «съезд земских гласных» из представителей губернских земств и городов для предварительного обсуждения некоторых законов перед внесением их на обсуждение в Государственный совет. Главные законы начала этой реформы Валуев представил императору в феврале 1862 года. Император в принципе одобрил их и передал на обсуждение на дворянские собрания. Но к этому времени обстановка в стране существенно изменилась. Революционная волна была сбита, и самодержавие отказалось от своего намерения допустить «представителей населения к участию в законодательстве», решив ограничиться лишь учреждением органов местного управления на уровне губернии и уезда. Наряду с этим было решено также отказаться и от проектируемой низшей земской единицы - волостного земства.

К марту 1863 года проект «Положения о губернских и уездных земских  учреждениях» был подготовлен. После  обсуждения в Государственном совете он был утвержден 1 января 1864 года Александром II и получил силу закона.

2. Формирование  всесословного самоуправления.

Проведение крестьянской реформы требовало неотложной перестройки  системы местного управления. В ходе этой реформы правительство стремилось создать необходимые условия  для хранения власти в руках дворян - помещиков, и все дискуссии, вязанные с преобразованием местного управления, вращались вокруг этой проблемы. Если наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, то группы либералов, ориентирующихся на Капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правил для них.

Круг вопросов, решение  которых предполагалось возложить  на земские органы, очерчивался исключительно  пределами местного интереса и местного хозяйства. В предложенном комиссией  проекте отмечалось: "Земские  учреждения, имея характер местный и общественный, не могут входить в ряд правительственных - губернских или уездных инстанций, или иметь в своем подчинении какие-либо из правительственных мест". С самого начала земские учреждения проектировались как местные и общественные, не имевшие своих исполнительных органов и проводившие свои решения через полицейский и бюрократический аппарат государства.

Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью, принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений. Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства или через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации.

Создание земских учреждений тормозилось попытками правительства  сосредоточить всю местную власть в руках бюрократических органов. В 1859 г. полицейская власть в уезде  вручалась уездному земскому присутствию, состоявшему из исправника, дворянского  и двух сельских заседателей. Управление всей городской и уездной полицией сосредотачивалось у исправника в уездном управлении. Правительство  спешило сконцентрировать административно-полицейскую  власть в бюрократическом аппарате на местах, чтобы оставить проектируемым  земским учреждениям только узкий  круг местных хозяйственных вопросов.