Основными направлениями
сотрудничества в сфере ОВПБ стали
проведение так называемой «коммунитарной
внешней политики» и принятие
мер по укреплению системы международной
безопасности. К первому из них
относятся определение принципов
и общих ориентиров общей внешней
политики стран-участниц, принятие «общих
позиций» в международных отношениях
и осуществление необходимых
практических мер («общих акций»), заключение
международных договоров от лица
Евросоюза. Выработка принципов
и ориентиров общей внешней политики
носит достаточно декларативный
характер и осуществляется на уровне
Европейского Совета. Основной формой,
служащей для реализации подобных решений,
является «общая позиция» - политический
документ, в котором определяется
официальное отношение Евросоюза
к конкретным внешнеполитическим проблемам.
Издание «общих позиций» Советом
порождает обязанности для стран-участниц
привести свою внешнюю политику по
данному вопросу в соответствии
с общей линией Евросоюза. Примерно
такой же статус имеют и «общие
акции» - политические решения Евросоюза
о конкретных шагах на международной
арене. В осуществление «общих акций»
принимают участие институты
Евросоюза и отдельные страны-участницы
(последние обязаны отчитываться
о своих шагах перед Европейским
Советом). Что касается заключения международных
договоров, то эта прерогатива по-прежнему
сохранилась только за Сообществами.
Политика безопасности
в сфере ОВПБ рассматривалась
прежде всего как поэтапное формирование
общей оборонной политики Евросоюза.
Решение этого вопроса имело
длительную предысторию. Все страны-учредители
Европейских Сообществ были активными
участниками Североатлантического договора,
учредившего НАТО. Первые попытки создания
европейской региональной военно-политической
системы не увенчались успехом («план
Плевена»). Но согласно Парижским соглашениям
1954 г. на основе Брюссельского пакта об
экономическом, социальном и культурном
сотрудничестве от 1948 г. был создан Западноевропейский
Союз (ЗЕС), провозгласивший своей задачей
объединение усилий в решении вопросов
обороны и безопасности. В состав ЗЕС вошли
участники Брюссельского пакта (Великобритания,
Франция, Бенилюкс), а также ФРГ и Италия.
ЗЕС стал сугубо политической организацией,
не предназначенной для развертывания
объединенных вооруженных сил. К тому
же в условиях «холодной войны» его деятельность
оказалась под полным контролем НАТО.
Лишь в 1984 г., на фоне активизации сотрудничества
европейских стран в системе ЕПС и разработок
первых проектов Европейского Союза, было
принято решение о возобновлении постоянной
деятельности Совета ЗЕС на уровне министров
внешней политики и обороны. На Гаагском
саммите в октябре 1987 г. Совет ЗЕС принял
«Платформу об интересах европейской
безопасности», раскрывающую основные
принципы европейской системы безопасности.
14 ноября 1988 г. был подписан протокол о
присоединении к ЗЕС Испании и Португалии.
Но полной интеграции ЗЕС в систему Европейских
Сообществ так и не произошло.
Продекларировав в
Маастрихтском договоре свое стремление
к «прогрессивному формированию
общей оборонной политики, которая
со временем может привести к общей
обороне», страны Евросоюза оказались
заинтересованы в дальнейшей реанимации
ЗЕС. Именно ЗЕС начал рассматриваться
как институт, способный соединить
функции межгосударственного военно-политического
сотрудничества и оперативного управления.
Несвязанный системой учредительных
договоров Европейских Сообществ,
ЗЕС не умалял национальный суверенитет
в вопросах обороны и безопасности,
но мог обеспечить достаточно тесную
интеграцию в этой сфере. В итоге
в соответствии с Маастрихтским
договором ЗЕС был объявлен «составной
частью развития Союза». Одновременно
Совет ЗЕС принял «Декларацию
к Маастрихтскому договору», где
идентифицировал свою организацию
в качестве «оборонительного компонента
Европейского Союза».
Механизм взаимодействия
Евросоюза и ЗЕС в Маастрихтском
договоре не был конкретизирован. Препятствием
стало несовпадение круга стран-участниц
обеих организаций, а также отсутствие
у ЗЕС военной инфраструктуры.
Для решения этих проблем Петерсбергская
декларация ЗЕС от 19 июня 1992 г. поставила
задачи по расширению состава Союза
и формированию собственного «военного
измерения» (вооруженных сил. структур
планирования и командования). Но новым
полноправным участником ЗЕС стала
только Греция (1995). Для остальных
стран Евросоюза и претендентов
на вхождение в него Киршбергская
декларация ЗЕС (9 мая 1994 г.) закрепила
принципы ассоциированного членства и
партнерства, а также статус стран-наблюдателей.
Ассоциированными членами ЗЕС еще
с 1992 г. являлись Исландия, Норвегия и
Турция. Статус наблюдателей в 1992 г. получили
Дания и Ирландия, в 1995 г. - Австрия,
Финляндия и Швеция. Болгария, Венгрия,
Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия,
Чехия, Эстония в 1994 г. и Словения
в 1996 г. стали ассоциированными партнерами
ЗЭС.
По схожей схеме
формировалась и «третья опора»
Евросоюза - Сотрудничество в области
правосудия и внутренних дел (СПВД).
Предмет СПВД включил сотрудничество
по вопросам борьбы с преступностью,
в том числе деятельность по предотвращению,
расследованию, привлечению к ответственности
и исполнению наказаний за уголовные
преступления. В качестве приоритетной
задачи была указана борьба с терроризмом,
торговлей людьми, преступлениями против
детей, коррупцией, мошенничеством, торговлей
наркотиками и оружием. При отсутствии
собственной организационной структуры
система СПВД была поставлена в зависимость
от сотрудничества национальных полиций
и органов уголовной юстиции.
Полицейское сотрудничество подразумевало
«оперативное сотрудничество» полицейских,
таможенных органов и других «специальных
карательных служб» стран-участниц,
их совместную информационную деятельность
(«сбор, хранение, обработка, анализ и
обмен служебной информацией»), совместные
инициативы в сфере обучения и
обмена офицерами, использования оборудования
и криминалистических исследований.
Сотрудничество в сфере уголовной
юстиции охватило сферы расследования
уголовных дел и исполнения наказаний,
выдачи (экстрадиции) преступников, гармонизации
норм процессуального права, а также
«предотвращение конфликтов в сфере
компетенции между государствами-членами».
Таким образом, Маастрихтский
договор предельно сократил собственную
компетенцию Евросоюза в сфере
СПВД, но закрепил широкие перспективы
межгосударственного сотрудничества
в ней. Как и в случае с ОВПБ
препятствием являлось отсутствие необходимой
организационной основы для развертывания
такого сотрудничества. Первым шагом
на пути решения этой проблемы стало
создание в 1994 г. Европейского отдела по
борьбе с наркотиками. В июне 1995 г.
Европейский совет на саммите
в Каннах одобрил Конвенцию о
Европейском полицейском ведомстве
(Европоле). Но в силу она вступила
лишь в 1998 г. На Европол были возложены
задачи по координации оперативно-розыскных
действий полицейских служб, организации
служебного информационного обмена,
подготовке докладов стратегического
характера, содержащих данные о преступлениях
общеевропейского масштаба, проведению
экспертизы и оказанию технической
помощи для расследований и оперативных
действий в масштабе всего Евросоюза.
В своих действиях Европол
был подотчетен Совету Европейского
Союза (на уровне министров внутренних
дел). Создание аналогичной специализированной
организации по сотрудничеству в
сфере уголовной юстиции (Евроюста)
затянулось еще больше и завершилось
лишь к 2002 г. Задачей Евроюста стала
координация деятельности судебных,
прокурорских и полицейских органов
в тех сферах, которые входят в
компетенцию Европола.
Создание столь
сложной организационно-правовой системы,
увязывающей деятельность институтов
Сообществ с неоднородной компетенцией
«трех опор» и созданием многочисленных
специализированных органов вызывало
критику и «еврооптимистов», и
«евроскептиков». Но выбор подобной
«архитектуры» Евросоюза был
попыткой сохранить баланс между
принципами федерализации и национального
суверенитета, «коммунитарным методом»
интеграции и вовлечением в интеграционное
сотрудничество всех новых сфер общественных
отношений. Кроме того, авторы Маастрихтского
договора попытались блокировать нарастание
центробежных тенденций вводом целого
ряда централизующих «принципов устройства»
Евросоюза. К ним были отнесены «принцип
единого членства» (означающего, что
все страны-участницы являются членами
Евросоюза в целом, всех трех его
«опор», а страны-кандидаты вступают
непосредственно в Европейский Союз),
«принцип единого бюджета» (т.е. финансирование
Евросоюза за счет единой системы финансовых
ресурсов и на основе единого финансового
документа, именуемого «Общий бюджет Европейского
Союза»), «принцип единства целей» (признание
обших целей для всех «трех опор» Евросоюза),
а также консолидацию всех учредительных
документов Евросоюза и ввод единого порядка
их пересмотра.
В Маастрихтском
договоре была зафиксирована и обязанность
государств-членов «воздерживаться
от любых действий, которые противоречат
интересам Союза или могли
бы ослабить его действенность как
сплачивающей силы в международных
отношениях». Однако каких-либо жестких
санкций в отношении «государств-нарушителей»
не предусматривалось. Показательно также,
что приложенная к Маастрихтскому
договору «Декларация о применении
правовых актов Сообщества» предусматривала
приоритетное право государств-членов
самостоятельно определять способы, с
помощью которых законодательство
Евросоюза может быть «применено
наилучшим образом». Эта расплывчатая
формула дополняла принцип субсидиарности,
закрепленный в ст.5 Маастрихтского
договора («В областях, которые не подпадают
под исключительную компетенцию
Сообщества,... если и поскольку цели
предполагаемого действия не могут
быть достигнуты в достаточной мере
государствами- членами, то, в силу масштабов
и результатов предполагаемого
действия, могут быть более успешно
достигнуты Сообществом»). В свете
подобных формулировок принципы прямого
действия европейских норм и их более
высокой юридической силы по сравнению
с национальным законодательством
не теряли юридическое значение, но
уже не могли рассматриваться
в качестве базовых. Акцент явно переносился
на гибкую координацию межгосударственных
усилий в новых сферах интеграции,
а не формирование наднационального
правового пространства. С учетом
усиления полномочий всех основных институтов
Сообществ и оформления разветвленной
организационной структуры Евросоюза
подобный подход создавал немало противоречий.