Маастрихтский договор

Маастрихтский договор: рождение Европейского Союза.  11-08-2010, 23:33 |  

Несмотря на установление в ЕЕА точной даты перехода к Экономическому и валютному союзу, дискуссии  о новом этапе интеграции приобрели  чрезвычайно острый характер. В декабре 1989 г. во время встречи на высшем уровне в Страсбурге было решено созвать  межправительственную конференцию  для урегулирования всех спорных  вопросов как в экономической, так  и политической плоскости. 18 апреля 1990 г. было опубликовано совместное письмо западногерманского канцера Г. Коля и французского президента Ф. Миттерана  о необходимости перехода на новый  уровень интеграционных связей вплоть до образования Европейского Союза. 

Первоначально франко-германский альянс основывался на вполне прагматичных расчетах обеих сторон. Франция, как  и многие другие европейские страны, опасалась чрезмерного усиления объединенной Германии. По мнению французских  политиков, создание Европейского Союза, в том числе общеевропейской  системы безопасности и Экономического и валютного союза, было бы очень  своевременным шагом - оно могло  бы надежно гарантировать лояльность Германии по отношению к своим  партнерам. Для руководства ФРГ  переход на новый уровень интеграции также был выгоден, поскольку  позволял избежать отдельного рассмотрения вопроса об адаптации восточногерманских земель к системе Сообществ. К  тому же по мере расширения Европейского Союза можно было рассчитывать на быстрый рост немецкого влияния  в странах Северной и Восточной  Европы. 

В 1990-1991 гг. произошли  события, окончательно превратившие Францию  и ФРГ в стратегических союзников. Война в Заливе, спровоцированная агрессией Ирака против Кувейта, и зарождение острого этнопо- литического  кризиса на территории бывшей Югославии  вызвали первые серьезные разногласия  среди стран НАТО по вопросам внешнеполитической стратегии. Распад СССР придал этой проблеме особую значимость. В сложившихся  условиях возникла возможность резкого  повышения международного веса европейских  стран помимо системы НАТО и даже вопреки «сверхдержавности» США. Франция  и ФРГ стали наиболее последовательными  сторонниками такого курса. Выступая за создание влиятельного Европейского Союза, они получили поддержку со стороны  Нидерландов, Бельгии, Люксембурга  и Италии, в руководстве которых  преобладали федералистские настроения. В то же время Великобритания и  Испания возглавили лагерь «евроскептиков». 

Большую роль в разработке проекта Европейского Союза сыграл Жак Делор. В преддверие межправительственной конференции, которая состоялась в  декабре 1990 г. в Риме, он выдвинул от имени Еврокомис- сии концепцию  «единого Сообщества». Этот проект предусматривал инкорпорирование в существующий учредительный  договор о ЕЭС всех сфер и направлений  интеграции, включая общую внешнюю  политику, политику безопасности и  вопросы борьбы с преступностью. Понятие «Сообщество» при этом могло  быть просто заменено на «Союз». Подобный вариант формирования Европейского Союза превращал его в централизованную организацию с собственной международной  субъектнос- тью и чрезвычайно  широкой компетенцией. Фактически речь шла о федерализации Европы. Но столь радикальный подход вызывал поддержку лишь у руководства Нидерландов, Люксембурга и, отчасти, ФРГ". Большинство европейских правительств выступило за сохранение «ком- мунитарного метода» интеграции, когда лишь достижение «фактической солидарности» в том или ином конкретном вопросе позволяло сделать новый шаг в институционализации сотрудничества. Было решено также по-прежнему не отказываться от принципа проведения «общих политик», вообще не требующих институционализации, и не добиваться строгой организационной централизации Европейского Союза. 

С учетом прозвучавших пожеланий экспертные группы Еврокомис- сии под руководством Делора разработали  компромиссный план поэтапного оформления Экономического и валютного союза  и проект политико-правовой организации  Европейского Союза, основанный на принципе трех «опор» (специализированных сфер интеграции - социально-экономической, внешнеполитической и правоохранительной). Принцип «трех опор» позволял формировать Европейский Союз без  серьезного ограничения государственного суверенитета сразу во всех сферах интеграции. В то же время Делор  считал необходимым четко обозначать стратегические цели интеграционного  процесса и, тем самым, не ставить  его в зависимость от политической конъюнктуры. Подобный подход получил  поддержку Европейского Совета. 7 февраля 1992 г. в небольшом голландском  городке Маастрихте состоялось торжественное  подписание учредительного договора Европейского Союза. 

Процесс ратификации  Маастрихтского договора показал, что  большая часть европейской политической элиты поддерживает планы углубления интеграционного процесса. В тех  странах, где для ратификации  договора было необходимо лишь решение  парламента (в Италии, Испании, Португалии, Греции, Голландии, Бельгии и Люксембурге), эта процедура не вызвала затруднений. Лишь в Германии после одобрения  Маастрихтского договора бундестагом  и бундесратом понадобилось дополнительное решение Конституционного суда о  правомерности делегирования части  полномочий национального парламента европейским органам. Сложнее процесс  ратификации проходил в странах, где он был вынесен на референдум. Даже во Франции в поддержку Маастрихтского договора высказалось лишь незначительное большинство граждан. 

В Дании референдум вообще дал отрицательный результат. Для обеспечения положительного результата при повторном голосовании  Европейский Совет пошел на уступки  и в соответствии с особым протоколом закрепил право Дании отказаться от полномасштабного участия в создании Экономического и валютного союза, а также сохранить статус наблюдателя  при проведении совместной оборонительной политики. Подтвердила свою «особую  позицию» в отношении европейской  интеграции и Великобритания. Для  положительного голосования в Палате общин британскому правительству  пришлось пригрозить оппозиции досрочными выборами. В целом ратификация  Маастрихтского договора потребовала  свыше полутора лет. Официально договор  вступил в силу 1 ноября 1993 г. Членами  Европейского Союза стали Бельгия, Великобритания, Ереция, Дания. Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды. Португалия, Франция, ФРЕ. С 1 января 1995 г. к ним присоединились Австрия. Швеция и Финляндия. 

Цели Евросоюза, заявленные в Маастрихтском договоре, охватывали очень широкий круг вопросов. Новая  организация была призвана содействовать  экономическому и социальному прогрессу  европейских народов, высокому уровню занятости и достижению сбалансированного, устойчивого развития (в том числе  путем создания Экономического и  валютного союза), способствовать утверждению  самобытности Союза на международной  арене посредством осуществления  общей внешней политики и политики безопасности, усилить защиту прав и интересов граждан. сохранять  и развивать Союз как «пространство  свободы, безопасности и законности». В то же время Евросоюз не был  наделен собственной правосубъектностью и институциональной структурой. Он стал политико-правовой системой, объединяющей три Сообщества, несколько специализированных организацией и систем межгосударственного  сотрудничества. На международной арене  Евросоюз получил возможность выступать  в качестве представителя стран-участниц лишь по вопросам внешней политики, безопасности и борьбы с преступностью, т.е. в тех сферах, где сами государства  сохранили преобладающие полномочия. В области экономического, социального, научного и культурного сотрудничества, в имущественных отношениях и  нормотворческом процессе ключевую роль по-прежнему играли Европейские  Сообщества. Маастрихтский договор  ввел особый принцип «сохранения  достижений Сообществ» (acquis communautaite), т.е. признания юридической силы всех созданных за предыдущие годы норм европейского права. На этой основе Европейские  Сообщества составили первую и важнейшую  «опору» Евросоюза. 

В соответствии с  Маастрихтским договором Европейские  Сообщества в целом сохранили  компетенцию, установленную их учредительными договорами, а также единую структуру  руководящих органов, сформированную в соответствии с ЕЕА. Наибольшие изменения коснулись ЕЭС, которое  было переименовано в Европейское  сообщество (ЕС). Наряду с экономической  политикой в сферу его действий вошли вопросы культурного сотрудничества и образования, молодежная политика, «трансъевропейские сети», здравоохранение, защита прав потребителей и др. Именно в рамках ЕС оказалась сосредоточена  наибольшая часть властных и нормотворческих  полномочий Союза. Компетенция ЕОУС и Евратома осталась отраслевой. К  тому же действие Парижского договора 1951 г. об образовании Европейского объединения  угля и стали (ЕОУС) было ограничено 50-ю годами. Этот срок истек 24 июля 2002 г., после чего в составе «первой  опоры» Евросоюза осталось лишь два  Сообщества (компетенция и имущество  ЕОУС перешли к ЕС). 

Институты Сообществ  стали руководящими органами Евросоюза. Их организационная основа и система  взаимодействия, закрепленные в учредительных  договорах Сообществ, не претерпели существенных изменений, а особая статья Маастрихтского договора закрепила  политическое и правовое единство институциональной  структуры Союза. Была подтверждена руководящая политическая роль Европейского Совета в составе глав государств и правительств, в том числе  его право определять необходимость  разработки новых учредительных  договоров, созыва межправительственных конференций, а также рассматривать  любые спорные вопросы, относящиеся  к компетенции Евросоюза и  не решенные на уровне того или иного  института. Обновленная редакция договора об ЕС уточнила и иной формат деятельности Совета - на уровне министров правительств стран-участниц. С 1993 г. Совет, действующий  в таком составе, получил название Совета Европейского Союза. Его деятельность была ориентирована на решение более  конкретных вопросов по координации  экономической и социальной политики, внешней политики и политики безопасности стран-участниц. Характерно, что в соответствии с Маастрихтским договором значительно расширился круг вопросов, подлежащих голосованию в Совете на основе квалифицированного большинства. В то же время роль Совета как ведущего нормотворческого института оказалась снижена из-за ввода новой законодательной процедуры - совместного с Европейским парламентом принятия решений по ключевым вопросам. Парламент получил также право законодательной инициативы, право на доступ к любой служебной информации и право на расследование случаев неудовлетворительного руководства органами Евросоюза, а также право утверждать посредством вотума доверия новый состав Европейской комиссии (правом выражать ей вотум недоверия он располагал изначально). Комиссия в свою очередь сохранила свою монополию на разработку бюджета Союза и ведение переговоров с иностранными государствами от лица Союза. Были расширены полномочия Председателя Комиссии по формированию ее состава, а также увеличен до 5 лет срок мандата Комиссии. Таким образом, складывалась гибкая система «сдержек и противовесов», не противопоставляющая ведущие институты Евросоюза, но позволяющая сбалансировать их влияние. Той же цели способствовало расширение системы европейских агентств (специализированных, относительно автономных организаций, выполняющих часть функций Евросоюза). Создавались и достаточно влиятельные консультативные органы - Экономический и социальный совет, Комитет регионов, Экономический и финансовый комитет. В свете предстоящего формирования валютного союза было запланировано учреждение Европейской системы центральных банков (помимо Европейского инвестиционного банка, созданного еще в 1957 г.). 

Помимо выравнивания политико-правового «веса» ведущих  институтов демократичность Евросоюза  должна была быть обеспечена расширением  системы контрольных органов. Маастрихтский  договор значительно повысил  статус Счетной палаты Европейских  сообществ (созданной еще в 1977 г.), которая наряду с Советом, Парламентом, Комиссией и Судом вошла в  пятерку ведущих институтов Евросоюза. Счетная палата получила право на проведение аудиторской проверки всех доходов и расходов Сообществ. В 1992 г. был создан и институт Европейского омбудсмана, избираемого Европарламентом  на 5 лет. В круг полномочий омбудсмана вошел контроль за нарушениями в  деятельности институтов и органов  Сообществ, осуществляемый в соответствии с жалобами граждан или юридических  лиц, а также по собственной инициативе. Все должностные лица Евросоюза  и страны-участницы были обязаны  предо­ставлять омбудсману необходимую  служебную информацию. Вне компетенции  омбудсмана оставались лишь действия Суда Европейских Сообществ, который  по-прежнему являлся не только единственной судебной инстанцией, но и важным нормотворческим  институтом. Маастрихтский договор  не изменил внутреннюю организацию  и порядок функционирования Суда, хотя потребность в более иерархичной  и дифференцированной судебной системе  становилась очевидной. Сохранился и статус Суда как судебной инстанции  Европейских Сообществ, а не всего  Евросоюза. Это было связано с  признанием за Судом функций конституционного правосудия в рамках системы Сообществ (т.е. права на расширительное толкование учредительных договоров), но отказом  от распространения такой же практики на остальные «опоры» Евросоюза. 

Помимо Европейских  Сообществ остальными двумя «опорами»  Евросоюза стали Общая внешняя  политика и политика безопасности (ОВПБ) и Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД). 

Прообразом ОВПБ послужил функционировавший с 1970 г. механизм Европейского политического  сотрудничества (ЕПС). представлявший собой одну из европейских «общих политик» (т.е. систему межгосударственной координации). В соответствии с Маастрихтским  договором на эту сферу интеграции была распространена специальная компетенция  Евросоюза. Но субъектами разработки и  проведения единой внешней политики по-прежнему остались государства-члены  Союза. Таким образом, в отличие  от «первой опоры» ОВГ1Б не стал отдельной  интеграционной организацией, хотя и  утратил статус «общей политики». 

Предмет ОВПБ в Маастрихтском  договоре не был четко ограничен, а потому Евросоюз получил возможность  вмешиваться практически в любые  сферы международных отношений  с участием европейских стран, в  том числе сферы, выходящие за рамки компетенции Сообществ. Ограничения  на такое вмешательство могли  создаваться лишь на уровне самого Евросоюза. Е1о одновременно признавалось, что в сфере внешней политики и политики безопасности суверенитет  стран-участниц должен быть ограничен  гораздо в меньшей степени, чем  в вопросах, относящихся к компетенции  Сообществ. При принятии всех решений  в этой сфере ключевое место занимают межправительственные органы - Совет  и Европейский совет, а не Комиссия и Суд. За государствами-членами  сохраняется право вето.