Губернские реформы в России в первой четверти XVIII столетия

     К этому времени в России насчитывалось 319 областей-уездов, поэтому управлять  столь громоздким административным механизмом непосредственно из центра или через правительственных представителей (агентов) на местах было чрезвычайно сложно. Громоздкость административно-территориального деления затрудняла прежде всего взимание налогов с населения, которые составляли существенную часть государственного бюджета, тормозила реформирование армии и строительство военно-морского флота и т.д.

     Вводится  новая управленческая должность - губернатор, полномочия которого значительно расширяются, хотя административно-территориальные единицы, возглавляемые им, по-прежнему называются уездами. Однако введение новой должности при сохранении старого уездного деления не принесло ожидаемых результатов, поэтому Петр I провел новое административное деление страны.

     Губернская  реформа была начата указом Петра  I от 18 декабря 1707 г., содержащим перечень городов и других населенных пунктов, отнесенных к вновь создаваемым (в Киеве и Смоленске) административным (губернским) центрам. В 1708 г. Ближняя канцелярия осуществила перекройку всей территории России, распределив 341 город между восьмью новыми крупными округами-губерниями: Московской, Ингерманландской (позднее переименованной в Санкт-Петербургскую), Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской. В 1713 г. группа городов Азовской губернии образует новую губернию - Воронежскую. Таким образом, вся территория России была разделена на девять губерний. Изданный в 1714 г. указ разделил Россию на десять губерний. На смену централизации, контролировавшейся аристократией (боярством), приходила децентрализация с возросшей ответственностью органов управления частей государства за порученную им деятельность.

     Губернская  реформа создала "поверх" местного управления довольно основательный административно-управленческий пласт. По штатному расписанию 1715 г. во главе губернии стоял губернатор. При губернаторе - вице губернатор (в качестве заместителя и помощника либо в качестве управляющего частью губернии), ландрихтер, осуществлявший судебные полномочия; обер-провиантмейстер и провиантмейстер, ведавшие сбором хлебных доходов, и различные комиссары.

     Вместе  с тем власть губернатора не была абсолютной и единоличной, так как опыт привлечения дворянского сословия (в виде "воеводских товарищей", т.е. дворянских советов при воеводах) к участию в местном управлении в рамках уезда указом Петра I от 24 апреля 1713 г. был распространен на территорию всей страны. Дальнейшее создание органов, не свойственных русской традиции и исторической практике, продолжалось. Указанным актом предписывалось формирование при губернаторах сословно-представительных органов, так называемых ландратов в количестве 8*12 человек (в зависимости от величины губернии). Ландраты (название, структура и полномочия которых были заимствованы из практики институтов сословного представительства, действовавших на территории присоединенного к России Остзейского края) назначались Сенатом из удвоенного числа кандидатов, предложенных губернаторами. Губернатор был обязан решать все важнейшие вопросы совместно с данным органом дворянского представительства.

     Ландраты  не стали выборными представительными органами местного (губернского) дворянства при губернаторе, а оформились в своего рода "чиновников по особым поручениям", представлявшим на местном уровне Сенат или все того же губернатора. По существу, повторилось то же самое, что произошло при организации воеводских товариществ в начальный период петровских реформ.

     Указом 1715 г. губернии разделялись на доли, во главе управления которыми были поставлены ландраты с широкими полномочиями в финансовой, полицейской и судебной сферах. В юрисдикцию этих органов входило управление в рамках уезда, так как их полномочия не распространялись на городское (посадское) население. Поэтому указ 1715 г. предписывал ландратам "ни в чем не ведать и в дела его не вступаться"¹.

     Таким образом, указ от 1715 г. не только ввел новую систему областного управления, но и разрушил вековую традицию русского самоуправления - ликвидировал уезд в том, по существу, первозданном виде, в каком он достался Петру I со времен образования единого Московского централизованного государства.

     Следует отметить, что ландратские доли иногда территориально совпадали с бывшими уездами, иногда объединяли в себе по нескольку уездов, нередко расчленяли, причем весьма произвольно, территорию бывших уездов, совершенно не учитывая ни исторических традиций, ни географических или иных особенностей старых русских земель. Все было подчинено одной простой задаче - произвести чисто арифметическое деление страны на заранее определенное количество дворов в каждой из губерний.

     Нельзя  не признать, что акт 1715 г. не позволил осуществить реорганизацию местных органов управления в полном объеме, так как, преследуя благую цель - поставить деятельность губернатора под контроль сословного представительства, он вносил в работу местных органов больше хаоса и неразберихи, чем порядка. При этом губернатор по отношению к ландрату находился как бы в двусмысленном положении: с одной стороны, ландрат как орган управления соответствующей части губернии был подчинен губернатору, с другой - губернатор сам являлся членом ландратского совета.

     Примерно  к 1718 г. почти полностью были реформированы  органы центральной власти, что требовало согласования и единообразия с провинциальным управлением.

     Общее количество губерний в 1719 г. достигло одиннадцати. При этом их значение существенно изменилось: они становились лишь военными и судебными округами, и в этой сфере были подчинены губернскому управлению. Более того, именно указанные административные единицы и предполагалось реформировать по шведскому образцу. Губерния делилась на провинции, подразделявшиеся на более мелкие структуры - дистрикты. Вновь создаваемые провинции заменили собой ландратские доли, при значительном их укрупнении. Так, во всех губерниях (после новой "росписи" 1719 г.) насчитывалось до 50 провинций (а долей до этого было более 146).

     Провинции, которые начали складываться еще  при прежнем губернском устройстве, становились общественно-государственным, повсеместным административным подразделением губернии. Это означало введение принципиально иной практики управления, при которой провинция, завися от губернатора как высшего военного руководителя и председателя губернского суда, тем не менее составляла отныне самостоятельный округ с широкими полномочиями, кроме прерогатив, относящихся к юрисдикции губернатора. Во главе провинций были поставлены воеводы, на которых возлагались полномочия в сфере финансовой, полицейской и народно-хозяйственной деятельности. По этим вопросам воеводы координировали свою деятельность непосредственно с тем или иным центральным органом или учреждением, минуя губернаторов. Причем губернаторы как руководители провинций губернского города также приобретали статус провинциальных воевод губернии. При воеводе состояла земская канцелярия. Под его руководством и надзором (по существу, в качестве его заместителя) действовал земский надзиратель (камерир) сборов, ведавший казенными доходами.

     Низшей  единицей областного деления становился дистрикт. Сенат попытался выработать какой-нибудь стандарт количества тяглых дворов, лежащих в основе дистрикта. Таким количеством стало число, чуть более превышавшее две тысячи тяглых дворов. Некоторые дистрикты территориально совпадали с бывшими уездами, другие - включали в себя по несколько уездов и реже - один уезд дробился на несколько новых дистриктов. Во главе дистриктного управления стоял земский комиссар, к полномочиям которого были отнесены разнообразные финансовые, полицейские, хозяйственные и даже нравственно-просветительные обязанности. Но основной должностной прерогативой был сбор налогов, что делало его представителем, т.е. "дистриктным агентом" провинциального камерира. Поэтому земский комиссар наряду с провинциальным камериром назначался на эту должность камер-коллегией.

     Самой низшей структурой областного управления по-прежнему являлись традиционные сельские полицейские органы - сотские и десятские, избиравшиеся на крестьянских сходах. Они утверждались и приводились к присяге воеводой и служили своего рода вспомогательным орудием земского комиссара, но стояли вне чиновной иерархии. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Заключение

     Петровская реформа центральных и местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой государственной власти.

     Таким образом, Россия, несмотря на некоторые положительные сдвиги в развитии, в целом оставалась отсталой страной. Эта отсталость представляла собой серьёзную опасность для национальной независимости русского народа. "Россия в XVII веке была воистину убогой и обильной, могучей и бессильной".

     На рубеже XVII —XVIII столетий в России созрели внутренние предпосылки для решительных перемен. Такие перемены принесли реформы Петра I, которые были подготовлены общественным развитием России в предшествовавший период.

     Совершенно  очевидно, что преобразование системы местного управления, само по себе, не являлось для Петра I важной задачей, не планировалось им заранее. Оно лишь способствовало осуществлению других, более значимых для него реформ.

     Смысл реформы состоял в том, чтобы  перенести центр тяжести в  управлении на места и упорядочить финансы. Результатом реформы стало установление более четкого административно-территориального деления.

     Причины неудачи реформы заключались, во-первых, в отсутствии средств на содержание административного персонала; во-вторых, в неподготовленности самого персонала к новым условиям работы; в-третьих, введение подушной подати и расквартирование войск среди населения.

     Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы ("шведские уставы"), Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения. Иногда же изменения не касались существа дела, носили чисто косметический характер. Свои реформы он старался осуществлять с учетом русских обычаев, допуская при этом сочетание старых и новых порядков. Особенностью нового устройства местного управления была не только его разветвленность, неизвестная ранее, но и единообразность, строгая иерархичность. 
 
 
 
 
 

     Список  использованной литературы

1. Алексеева Е.В. Использование европейского опыта управления государством при Петре I // Вопросы истории. – 2006. - №2.
2. Анисимов Е.В. Время петровских реформ: Монография. – Л., 1989.
3. Баггер Х. Реформы Петра Великого: Обзор исследований / Пер. с дат. В.Е.Возгрина. – М., 1985.
4. Буганов В.И. Петр Великий и его время. – М., 1989.
5. Валишевский К. Петр Великий: Ист. исслед. – М., 2004.
6. Володарский Я.Е. Петр I // Вопросы истории. – 1993. - №6.
7. Законодательство Петра I. – М., 1997.
8. История России с начала XVIII до конца XIX века / Л.В.Милов, П.Н.Зырянов; отв. Ред. А.Н.Сахаров. – М., 1998.
9. История отечественного государства и права.  Земцов Б.Н. М.: ЕАОИ, 2009
10. История отечественного государства и права. В 2-х частях. Под ред. Чистякова О.И. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2005.
11. Петр Великий: факты и только факты // История. – 2003. – 8-15 декабря (№46).
12. Шмурло Е.Ф. История России 862-1917 гг. – М., 1999.