Государственный совет

       Ведению Совета министров подлежали: 1) «меры управления», имеющие общее значение; меры и распоряжения министров и главноуправляющих, относящиеся ко всем «выдающимся, происходящим в государственной жизни событиям» (ст. 13); 2) всеподданнейшие доклады главных начальников ведомств, имеющие общее значение или касающиеся других ведомств (ст. 17); 3) законодательные предположения начальников ведомств, особых совещаний, комитетов и комиссий (ст. 12); 4) предположения главных начальников ведомств о замещении должностей высшего и местного управления (ст. 15); 5) дела, относящиеся к ведомствам государственной обороны, внешней политики, Императорского двора и уделов (по повелению императора, по решению начальника соответствующего ведомства или в случае, если дело касается нескольких ведомств) (ст. 14).

       Большое количество статей указа относится к правам Председателя Совета министров, который помимо председательствования в Совете (ст. 3) уполномочивался: 1) участвовать по делам всех ведомств в Государственной Думе и Государственном совете и замещать в этих учреждениях любого министра или главноуправляющего (ст. 6); 2) входить к императору с всеподданнейшими докладами по делам, рассмотренным в Совете министров и требующим Высочайшего разрешения, а также по прочим делам по собственному усмотрению (ст. 7); 3) запрашивать необходимые сведения и объяснения у «начальников отдельных ведомств и частей управления» (ст. 8); 4) приглашать на заседания Совета лиц, не имеющих статуса члена Совета министров (ст. 9); 5) вносить дела на рассмотрение Совета министров (ст. 11 и 13); 6) контролировать всеподданнейшие доклады министров и главноуправляющих, присутствовать при таких докладах императору (ст. 17).

       Детальный анализ указа 19 октября 1905 г. уже неоднократно проводился как в дореволюционной, так и в современной отечественной историографии.8 Поскольку определение правового статуса реформированного Совета министров так или иначе исследователями связывается с западноевропейскими историческими примерами, представляется целесообразным остановиться подробнее на российской политико-правовой науке, современной реформе Совета, и сравнительно-правовом исследовании реформированного Совета министров, с одной стороны, и аналогичных институтов государственной власти государств Западной Европы XIX-начала XX в. - с другой. Тем более, что архивные материалы неопровержимо свидетельствуют о заинтересованности и пристальном внимании, проявленными высшими государственными кругами к отечественному и зарубежному государствоведению при подготовке реформы Совета министров Российской империи.

       Подобное исследование заключается в первую очередь в определении понятия «кабинет министров», на которое ссылаются многие авторы (в том числе и в советский период), и в соотнесении его с российским Советом министров.

      Оригинальную концепцию кабинета предложил выдающийся американский государственный деятель и ученый В. Вильсон, выдержки из произведений которого были представлены Особому совещанию «для рассмотрения дополнительных к узаконениям о Государственной думе правил», образованному 6 августа 1905 г. и готовившему проекты октябрьской реформы Совета министров.10 Рассматривая государственное устройство Франции, В. Вильсон разделял понятия кабинета и совета министров. В составе одних и тех же лиц, полагал он, кабинет есть «учреждение исключительно политическое, тогда как совет имеет лишь функции административные». Соответственно статус министров также имеет двойственный характер. С одной стороны, в качестве членов кабинета они являются представителями парламента, имеют право присутствовать на его собраниях и участвовать в дебатах. С другой стороны, в качестве членов Совета министры подчинены президенту республики, являющемуся главой исполнительной власти. Кабинет - это только «обозначение министров, обсуждающих вопросы, имеющие отношение к их политической ответственности: вне таких совещательных собраний он является лишь именем, обозначающим общую ответственность министров».

        Министерская ответственность связывается В. Вильсоном в первую очередь с обязанностью министра уйти в отставку в случае «поражения» в парламенте, который имеет в качестве средств контроля за деятельностью кабинета право простого запроса министру и право интерпелляции (обсуждение парламентом запроса, не дожидаясь его принятия министром, которому запрос направлен), причем реализация последнего, как правило, должна заканчиваться голосованием о доверии или недоверии кабинету.

       В. Вильсон анализирует устройство других европейских государств и отмечает, что «в отношении исполнительной власти Швеция занимает среднее место между Англией и Францией, с одной стороны, где министры вполне ответственны перед одною из палат, и Германией, с другой - где министры ответственны только перед одним королем». Среди конституционных государств только в Германии, считает В. Вильсон, «имеется пример воли суверенной и руководящей в делах управления». «Собственная воля императора есть источник и центр политики, а главы ведомств только министры этой воли».

        Отрицая наличие политической ответственности министров в Германии и Пруссии, В. Вильсон должен был с той же последовательностью сказать об отсутствии кабинета в этих государствах, но этого он не делает.

         А.Д. Градовский, один из отечественных дореволюционных авторитетов в области государственного права, понимал под кабинетом установление, находящееся в органической связи с законодательными учреждениями и образующееся из лиц, располагающих большинством в нижней палате парламента. Однородность состава кабинета, по Градовскому, заключается в том, что все члены кабинета имеют одинаковый взгляд на «главные дела текущей политики».

        Политическая ответственность кабинета (которая отлична от юридической) интерпретировалась А.Д. Градовским как солидарная ответственность всех членов кабинета за общие меры, принимаемые правительством, или за общее направление правительственной политики, которая выражается в необходимости отставки в случае «серьезного поражения» в парламенте. Вместе с тем А.Д. Градовский не отрицал юридической ответственности кабинета, в том числе и в полном составе, например, в случае нарушения конституции. Первому министру отводится роль представителя кабинета перед палатами, с одной стороны, и перед короной - с другой. Все совещания министров с монархом должны происходить через первого министра.

        Считая традиционным образцом кабинета английский, А.Д. Градовский проводил отличие в положении «континентальных» министерств с точки зрения связи с народным представительством и парламентским большинством, усматривая при этом и общие с Англией начала - однородность состава.

        Б.Э. Нольде, рассматривая процесс перенесения основных начал английской государственности на континентальную Европу, также не пришел к мысли об образовании кабинета в германских государствах, и в Пруссии в том числе: «Едва ли можно видеть в прусском "общем министерстве" предвосхищение той типической организации административной власти, которую мы определяем понятием "кабинет"».

        К.Н. Соколов, развивавший идею деления государств на парламентарные и дуалистические (причем как монархии, так и республики), как и предыдущие авторы, не отрицал связи кабинета с парламентским большинством: «Парламентарное министерство есть... министерство, в своих принципах и своей деятельности воплощающее программу нижней палаты парламента». Однако К.Н. Соколов существенно расходится с ними в понимании политической ответственности министров, которую определяет не только как обязанность кабинета уйти в отставку в определенных случаях, но и как «обязательность для министров держать перед парламентом ответ за целесообразность и закономерность действий правительства». Таким образом, он признает существование политической ответственности даже в государствах дуалистических, где она подкрепляется контрассигнатурой министрами правительственных актов. Обязанность отставки кабинета К.Н. Соколов считал критерием различения парламентарной и дуалистической государственности.

        Таким образом, следует либо признавать существование двух различных видов кабинета, либо отрицать «кабинетный» характер многих европейских правительств.

        Требование единства и координированности высшего государственного управления, объективно возникшее не только в России, но и в государствах континентальной Европы и выразившееся в принципах однородности и солидарности министров, еще не привело к реализации в полной мере принципа политической ответственности министров, присущего парламентарному строю, и образованию кабинета по английскому или сходному с ним образцу.

        Понятие кабинет является результатом обобщения определенных явлений действительности и требует детальной содержательной характеристики. Можно констатировать наличие двух разновидностей правительства, сопутствующих соответствующим формам правления (парламентарной и дуалистической).

        Современная наука не признает Совет министров Российской империи после указа 19 октября 1905 г. кабинетом в западноевропейском смысле. Н.П. Ерошкин, например, писал: «Хотя учреждение Совета министров и являлось известным этапом в развитии самодержавной монархии в сторону буржуазной монархии, однако фактически Совет не представляет собой "кабинета" министров, характерного для буржуазной монархии».23 Не совсем понятно, что понимает Н.П. Ерошкин под «буржуазной монархией»: следующий за абсолютизмом этап развития монархии и ограничение власти императора (юридическая сторона проблемы), какую-то особую форму монархии, характеризующуюся преобладанием буржуазных отношений (социологическая сторона), либо что-то третье. Если Ерошкин имел в виду второй вариант, то он понимал под кабинетом английский тип организации высшей правительственной власти и в отношении российского Совета министров, безусловно, прав; если первый - проблема так однозначно не решается.

         Н.Г. Королева, отрицая «кабинетный» характер Совета министров Российской империи, впрочем, имея в виду здесь именно английскую модель кабинета «с опорой на парламентское большинство, ответственностью кабинета перед парламентом»24, пишет, что «эволюция высшей исполнительной власти в России в целом осуществлялась по прусскому пути», справедливо указывая на сходство соответствующих положений конституции Германской империи и Основных законов России.

        Таким образом, говоря об отсутствии в России кабинета в западноевропейском смысле, необходимо определить само понятие «кабинет» и уяснить, какой «западноевропейский смысл» вкладывается в данное понятие.

        Совещательное правительственное учреждение (в России - Совет министров 1857-1882 гг. и др.) предполагает политическую ответственность каждого отдельного министра (которая сводится к административному подчинению) перед главой государства, совет - политическую ответственность всего правительства перед главой государства, который уже не единственный обладатель законодательных полномочий, и кабинет - политическую ответственность перед парламентом.

        Введение должности Председателя Совета министров и наделение его широкими полномочиями в значительной степени изменило организацию высшей исполнительной власти в России. Юридическое обособление Совета министров от императора означало ослабление его влияния на деятельность правительства. Несмотря на предусмотренное ст. 4 указа 19 октября возможное председательствование императора, Совет министров утратил значение совета при императоре с исключительно совещательными функциями.

         Принципиально по-иному строились по указу отношения между министрами и императором, в том числе относительно представления всеподданнейших докладов. Указ 19 октября 1905 г. «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений», по всей видимости, позаимствовал порядок представления всеподданнейших докладов из известного приказа по кабинету короля Пруссии Фридриха-Вильгельма IV от 8 сентября 1852 г., который самым тщательным образом анализировался Особым совещанием, учрежденным 6 августа 1905 г.26. Среди исследователей истории Совета министров только К.Н. Мироненко в своей статье уделяет внимание изучению этого малоизвестного документа, несмотря на его важность и несомненное влияние на реформирование Совета министров в 1905 г.

        Как и в Пруссии, основная роль в указе 19 октября отводилась не Совету министров непосредственно (в Пруссии - Государственному министерству), а его Председателю (соответственно - Министру-президенту). Именно он решал, какие из всеподданнейших докладов внести на рассмотрение правительства, а какие - непосредственно на монаршее усмотрение.

        Указом 19 октября установлено право Председателя Совета министров входить с всеподданнейшими докладами к императору по делам, подлежащим ведению Совета министров, но требующим высочайшего разрешения. Аналогичное право содержится в п. 2 упомянутого приказа по кабинету Фридриха-Вильгельма IV. Возможность личного присутствия Председателя Совета министров при всеподданнейших докладах министров императору предусмотрена в ст. 17 указа; подобное же правило присутствует в приказе 8 сентября 1852 г. (п. 3). Заимствование схемы организации правительственной власти представляется очевидным фактом и сопряжено не только с несомненными преимуществами прусской модели правительства, по сравнению с действовавшим прежде в России порядком, но и с недостатками, отмеченными государствоведением прошлого века. «В государственно-правовом отношении единение текущего государственного управления зависит не от Государственного министерства или от Министра-президента, - писал, например, немецкий юрист и философ Е. Шварц, - а исключительно от монарха, хотя последний, естественно, лишен возможности охватить все отдельные отрасли государственного управления».28 Интересно, что в 1890 г. прусский приказ по кабинету чуть было не отменили, усмотрев чрезмерность в правах Министра-президента. Бисмарку удалось отстоять прежний порядок посредством письма королю от 18 марта, где он обосновывал невозможность эффективного управления без соответствующего нормативного регулирования представления всеподданнейших докладов.29

         Характеризуя уже российское высшее государственное управление после указа 19 октября 1905 г., В.М. Гессен, представитель отечественной науки, высказывает близкую по содержанию мысль, именуя министров России «несамостоятельными органами верховного управления, несущими уголовную и политическую ответственность перед монархом».