Государственные реформы Петра I

      Указом  от 18 декабря 1708г. вводится новое административно-территориальное  деление, по которому необходимо «учинить 8 губерний и к ним расписать города».¹⁴ Согласно этому указу вся территория России была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами): Московская, Ингерманландская - позднее С.-Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельгородская - позднее Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11 (Астраханская, Нижегородская, Рижская). Это была первая административная реформа Петра. Губернская реформа укрепила власть помещиков на местах. Петр сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальное и избирательное начала. При губернаторе был образован совет «ландратов» (8-12 советников), который должен был избираться местным дворянством. Однако жизнь обратила названное начинание Петра в нечто прямо противоположное тому, о чем мечтал реформатор. Ландраты не избирались, а назначались из дворянства Сенатом или губернатором (последний подбирал нужных себе людей). Окружение губернатора ландратским советом не давало никакой пользы для русского провинциального самоуправления. Ландраты не просуществовали и пяти лет, были ликвидированы. Губерния не стала самоуправляющимся общественным союзом.

     С 1719 г. Петр приступил ко второй административной реформе, ибо первая, проводившаяся с 1708 г., в основном была завершена к 1719 г. В соответствии со второй реформой местного управления 11 губерний делились на 45 провинций, во главе которых были поставлены воеводы. Провинции делились на округа - дистрикты, куда камер-коллегия назначала таких руководителей, как земские комиссары. С 1724 г. с населения начинается взимание нового налога - подушной подати. Для сбора подушного налога учреждается институт выборных (на 1 год) местным дворянским обществом новых земских комиссаров. Это была вторая после ландратов попытка петровского законодательства повысить в местном управлении самодеятельность дворянства. Однако и институт выборных комиссаров просуществовал недолго, он столкнулся с ярко выраженным абсентеизмом местных дворян (их многие съезды не могли состояться из-за неявки дворян). Земский комиссар, передававший подушный сбор полковнику, попадал в полную зависимость от последнего. Господство в губернии гражданской бюрократии (губернатор, воевода, земский комиссар) осложнилось еще господством военного полкового начальства. Под двойным давлением того и другого быстро замирали зародыши самоуправления. Под тяжестью фискальных обязанностей пребывала и сельская поземельная община - субъект самоуправления на селе (сбор податей, поставка рекрутов). В вотчинах, где управление основывалось на мирском (общинном) представительстве (сход крестьян, который избирал сельского старосту и его заместителей - лесных, земельных, сенокосных и т.п.). Наиболее четко проявился общественный дуализм общины как орудия вотчинного управления, с одной стороны, а с другой - как орудия защиты и сохранения интересов крестьян перед феодалом и царской администрацией.

     Петровские  реформы коснулись также и  устройства управления торгово-промышленным населением городов. В фискальных интересах и в целях предоставления больших прав купечеству в 1699 г. была проведена городская реформа. Городское население было изъято из подчинения воеводам и передано в ведение избираемых посадскими людьми бурмистров. Местные бурмистры подчинялись в Москве Бурмистерской палате, переименованной в Ратушу, которой был поручен также сбор всех косвенных (таможенных, питейных и др.) налогов с городского населения. Бурмистерская палата (с ноября 1699 г. - Ратуша), в которой заседали бурмистры из крупного московского купечества, выходила с докладом прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вроде Министерства городов и городских сборов. Она ведала всем посадским (торгово-промышленным) населением в судебных и торговых делах. В других городах учреждались земские избы с выборными бурмистрами. Они подчинялись Ратуше (Бурмистерской палате), а не воеводе и собирали и поставляли в Москву все государственные налоги, сборы и пошлины. Такова первая городская реформа Петра.

       В 1720 г. была проведена вторая городская  реформа - магистратская. 13 февраля 1720 г. в Петербурге на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат. Он возглавил органы самоуправления всей страны. В Москве и других городах России учреждались магистраты по образцу Рижского и Ревельского парламентов. Вице-президентом Главного магистрата был назначен богатый купец И.Исаев. Магистраты, состоявшие из избираемых бурмистров и ратманов, ведали сбором налогов и судом над горожанами, должны были «содержать в своем смотрении полицию», что подразумевало тогда не только обеспечение безопасности города, но и пожарное дело, санитарию, открытие госпиталей, школ, богаделен и многое другое. Магистраты были призваны заложить основы самоуправления, но это оказалось им не под силу. Слабость магистратов объяснялась почти полным отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели источников дохода, так как сборы с лавок, пристаней, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в государственную казну. Магистраты являлись соединительным звеном между администрацией и сходом жителей посада. Они оказались долговечными и были упразднены лишь в 1864 г. судебной реформой.

      По  второй городской реформе население  городов было разделено на «нерегулярных» и «регулярных» граждан. К «нерегулярным» относились лица, не владевшие собственностью. «Регулярные» делились на две гильдии: в первую входили дворяне, купцы и промышленники, во вторую - мелкие торговцы и ремесленники. Правом избирать в местные магистраты пользовались только «регулярные» граждане.

      Лишенные  условий для жизненного развития, введенные Петром органы местного самоуправления на практике превращались в орудие фискальной политики правительства и быстро бюрократизировались. В целом же реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии - в уездах.

       Коренное  преобразование административно-территориального устройства России, произведенное в XVIII в., стало важным явлением в развитии формы государственного единства. В отличие от XVII в. с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административно-территориальное деление. До некоторой степени Россия даже обогнала развитые европейские державы, как, например, Францию, где новое административное деление было введено лишь после буржуазной революции. 
 

4. ВОЕННАЯ РЕФОРМА 

       Великим делом Петра было создание регулярной российской армии. Старая московская милиция помещиков и вотчинников и их вооруженных слуг уже в XVII в. обнаружила свою полную несостоятельность и была, конечно, совершенно непригодна для войны с прекрасно обученной и вооруженной шведской армией. Московские стрелецкие полки Петр I расформировал, и таким образом в конце XVII века он остался почти без армии. Полки, наспех сформированные в 1699-1700 гг. и отданные под команду иноземных офицеров, показали под Нарвой свою несостоятельность. С величайшей энергией и настойчивостью принялся Петр I (с помощью своих преображенцев и семеновцев) за комплектование и обучение новой армии. Его усилия увенчались полным успехом, и в кампании 1708-1709 гг. новая русская армия показала себя на уровне любой европейской армии. Для комплектования армии солдатским составом прежний случайный и беспорядочный «прибор» «охотников» и «даточных людей» был заменен периодическими рекрутскими наборами¹⁵; первый был произведен в 1705 году, и затем до 1710 г. наборы повторялись ежегодно по норме - по одному рекруту с 20 тяглых дворов, что должно было давать около 30 тысяч рекрутов в каждый набор.

     Для подготовки офицерского состава  из русских людей было учреждено  несколько специальных школ (навигацкая, артиллерийская, инженерная), но главной военно-практической школой и рассадником офицерства для армейских полков служили гвардейские полки - Преображенский и Семеновский, к которым в 1719 г. был добавлен драгунский «лейб-регимент». Царский указ 26 февраля 1714 г. решительно запрещал производить в офицеры дворян («и иных со стороны»), которые не служили солдатами в гвардейских полках и «с фундаменту солдатского дела не знают». В 1716 г. был издан подробный Воинский устав, который также постановлял, что «шляхетству российскому иной способ не остается в офицеры происходить, кроме что служить в гвардии¹⁶» (этими постановлениями Петра объясняется преимущественно дворянский состав гвардейских полков в XVIII в.).

      В конце царствования Петра Великого численность регулярного сухопутного войска в России доходила до 200 тыс., в том числе в гвардии около 3 тыс., в армейских полках конных около 42 тыс. и пехотных 75 тыс.; в гарнизонах 74 тыс.; в артиллерии и инженерных ротах около 6 тыс., и регулярные войска, главным образом казаки, составляли около 100 тысяч.

      Военный флот состоял из 48 линейных кораблей и около 800 галер и иных судов, с общей численностью около 28 тыс. (в 1720 г. был издан подробный Морской устав).

      В конце царствования Петра, по прекращении  войны со Швецией, армейские солдатские полки были расквартированы в сельских местностях (что послужило, конечно, немалому отягощению местных жителей). При этом Петр поручил полковникам с офицерами производить сбор новоустановленной подушной подати с местного населения. 
 

     5. СУД И ПРОЦЕСС 

       Судебная  реформа явилась составным элементом  реформы центральных и местных  органов государственного аппарата. Судебную реформу Петр I начал проводить в 1719 г., после учреждения Юстиц-коллегия, надворных судов в губерниях и нижних судов в провинциях.

       Во  главе судебной системы стоял  монарх, который решал самые важные государственные дела. Он был верховным судьей и разбирал многие дела самостоятельно. По его инициативе возникли «канцелярии розыскных дел», которые помогали ему осуществлять судебные функции. Генерал-прокурор и обер-прокурор подлежали суду царя. Следующим судебным органом был Сенат, который являлся апелляционной инстанцией, давал разъяснения судам и разбирал некоторые дела. Суду Сената подлежали сенаторы (за должностные преступления). Юстиц-коллегия была апелляционным судом по отношению к надворным судам, являлась органом управления над всеми судами, разбирала некоторые дела в качестве суда первой инстанции.

       Областные суды состояли из надворных и нижних судов. Президентами надворных судов были губернаторы и вице-губернаторы. Дела переходили из нижнего суда в надворный в порядке апелляции, если суд решал дело пристрастно, по распоряжению высшей инстанции или по решению судьи. Если приговор касался смертной казни, дело передавалось также в утверждение надворного суда.

       Некоторые категории дел решались иными  учреждениями в соответствии с их компетенцией. Камериры¹⁷ судили за дела, касавшиеся казны, воеводы и земские комиссары судили за побег крестьян. Судебные функции исполняли почти все коллегии, исключая коллегию Иностранных дел. Политические дела рассматривали Преображенский приказ, Тайная канцелярия.

       На  практике подданные видели власть в  лице губернаторов и иных администраторов, им и обжаловали решения надворных судов. Губернаторы вмешивались в судебные дела. Хаос во взаимоотношениях судов и местных властей привел к тому, что в 1722 г. вместо нижних судов были созданы провинциальные суды в составе воеводы и асессоров (заседателей), а в 1727 г. упраздняются и надворные суды. Их функции передавались губернаторам, то есть суд и администрация вновь слились в один орган.

       В начале правления Петра I общая тенденция развития процессуального законодательства и судебной практики предшествующих веков замена состязательного принципа следственным, инквизиционным привела к полной победе розыска. Владимирский-Буданов считал, что «до Петра Великого вообще надо признать еще состязательные формы процесса общим явлением, а следственные — исключением»¹⁸. Иной точки зрения придерживался С. В. Юшков. Он полагал, что в это время только «менее важные уголовные и гражданские дела... рассматривались в порядке обвинительного процесса, т. е. так называемого суда»¹⁹. М.А. Чельцов говорил о «последних остатках состязательного процесса (старинного «суда»), которые, по его словам, исчезают при Петре I.²⁰.

       Тенденция к замене суда розыском определяется обострением классовой борьбы, неизбежно  вытекающим из общего развития феодализма.

       Суд призван стать быстрым и решительным  орудием в руках государства  для пресечения всякого рода попыток нарушить установленный порядок. От судебных органов требовалось, чтобы они стремились не столько к установлению истины, сколько к устрашению. В этом плане для государства более важно покарать иногда и невиновного, чем вообще никого не покарать, ибо главная цепь — общее предупреждение («чтоб другим не повадно было так воровать»). Этим задачам и отвечает процессуальное законодательство эпохи Петра I.

       Ужесточение репрессии, свойственное переходу к  абсолютизму, отражалось и в процессуальном праве. Усиливается наказание за «процессуальные преступления»: за лжеприсягу и лжесвидетельство теперь вводится смертная казнь.

       В начале своего царствования Петр совершает  решительный поворот в сторону  розыска. Именным указом 21 февраля 1697 г. «Об отмене в судных делах очных ставок, о бытии вместо оных расспросу и розыску, о свидетелях, об отводе оных, о присяге, о наказании лжесвидетелей и о пошлинных деньгах» полностью отменяется состязательный процесс с заменой его по всем делам процессом следственным, инквизиционным. Сам по себе указ 21 февраля 1697 г. не создает принципиально новых форм процесса. Он использует уже известные, сложившиеся на протяжении веков формы розыска.