Екатерина и результаты ее правления

    Магистраты  после их восстановления в 1743 г. были полностью подчинены губернаторам и воеводам, которые стали для магистратов и вышестоящими органами управления и судами второй инстанции. Со временем на местах создаются некоторые новые органы управления специальной компетенции, в частности, межевые экспедиции и соляные конторы. «Реорганизация местного управления в послепетровское время в целом характеризуется упрощением и удешевлением местного государственного аппарата. Все органы управления общей и многие специальной компетенции выполняли судебные и полицейские функции на вверенной им территории или в отношении подвластного населения. Однако их карательно-правоохранительная деятельность оказалась малоэффективной. Немногочисленный административно-полицейский аппарат в обширных уездах не в состоянии был ни пресечь волнения, ни оперативно подавить нараставшее движение. Грандиозная антиправительственная война 1773-1774 гг. показала не эффективность сложившегося местного управления, особенно в условиях сельской местности»⁵.

    Комиссия, состоявшая из высокопоставленных чиновников разработала обширный законодательный  акт под названием «Учреждения  для управления губерний Всероссийской империи» который Екатерина II утвердила 7 ноября 1775 г. По этому закону было проведено новое административно-территориальное деление страны, обновлена система органов местного, управления создавалась сложная, отделенная от администрации судебная система, сформированы регулярные полицейские органы в уездах, намечена реорганизация полицейского аппарата в городах.

    Глава об исправнике начинается с нравоучительного наставления, в котором сказано, что исправнику «надлежит исправлять должность свою с ревностью к службе Императорского Величества, с доброхотством и человеколюбием к народу, с осторожностью, кротостью, без ослабления во всех делах и с непристанным бдением, дабы везде установленный порядок всеми и каждым в уезде сохранен был в целости». За этим следовали предписания исправнику: следить за исполнением всеми подданными их долга и присяги, за тем, чтобы они были законопослушными и не предпринимали ничего противоправного (если же такое будет предприниматься, то сообщать губернскому правлению, наместнику, губернатору), не допускать правонарушений, смирять нарушителей, а всем подданным — помогать ему в этом.

    Далее регламентируются обязанности исправника по пресечению эпидемий, эпизоотии, подавлению массовых неповиновений селян, проведению следствия по правонарушениям, пресечению действий «скопищ воров», поимке беглых. В обязанности исправника входило присмотр за мостами и большими дорогами, сопровождение войск по территории уезда, отвод воинским частям квартир, пастбищ и сенокосов для лошадей, лес для нужд военнослужащих, пресечение пожаров, поощрение земледелия, трудолюбия, забота о пропитании нищих, их трудоустройстве. Отмечалось, что исправник должен напоминать уездному казначею о его служебных обязанностях, участвовать во взыскании недоимок. Как и в подобных полицейских указаниях первой четверти и середины столетия, в этом законе трудно уловить логическую последовательность в определении компетенции. Она не была во всем новой, на дальнейшее расчленение государственного механизма и разграничение компетенции между государственными органами сочеталось с некоторым сужением полномочий полиции.

    Аналогично  определялась и компетенция городничих. Наместническим, а также губернским правлениям, наместникам, генерал-губернаторам и губернаторам указывалось «бдение свое прилежно простирать... дабы учреждения полицейские и благочинные... сохраняемые и исполнены были с точностью».

    Провинции упразднялись и по сути заменялись губерниями; число которых возрастало с 23 до 50. Согласно Учреждениям, губернии должно было проживать от 300 до 400 тыс. ревизских душ. Губернии непосредственно делились на уезды, с числом ревизских душ от 20 до 30 тыс. 2-3 губернии объединялись в наместничество. Таким образом в основу нового административно-территориального устройства был положен полицейско-фискальный принцип. Учитывалась численность податного, населения, а не его национальный состав, сложившиеся социально-экономические связи.

    Во  главе наместничества ставился «главнокомандующий»  или генерал-губернатор (наместник). Это должностное лицо наделялось широчайшими полномочиями и было ответственным только перед императорской властью. Наместник возглавлял местную администрацию и полицию, осуществлял общий надзор над всеми государственными органами наместничества. Наместнику подчинялись войска, находившиеся на подвластной ему территории. При нем формировалось наместническое правление, включавшее 2-3 советника. Павел I упразднил наместничество.

    Непосредственно губернией управлял губернатор, при  котором формировались губернские правления. Губернатор являлся председателем, а два советника — членами этого правления, фактически находясь в подчинении у губернатора.

    Помощником  губернатора был вице-губернатор, возглавлявший также казенную палату, ведавшую финансовыми делами. Создавался Приказ общественного призрения для заведования школами, приютами, больницами. При губернском правлении находился губернский прокурор, возглавлявший систему прокуратуры в губернии. Прокурорский надзор в уезде осуществлял уездный стряпчий, финансовые вопросы там решало казначейство. 

    2.3. Полицейский устав 8 апреля 1782 г. 

    Определенный  итог развитию административно-полицейского права подводил Устав благочиния или полицейский 1782 г. В нем формировалась  идеология карательно-принудительной (в частности, административно-полицейской) деятельности государственных структур, обобщалась и фактически оформлялась в качестве отрасли административно-полицейское право, конкретизировались полномочия административно-полицейских органов и должностных лиц.

    «В  Уставе благочиния развивались административно-полицейские положения Учреждений. От должностных лиц при исполнении служебных обязанностей требовался «здравый рассудок, добрая воля в отправлении порученного, человеколюбие, верность в службе Императорского Величества, усердие к общему добру, радение о должности, честность и бескорыстие». Им предписывалось творить «правый и равный суд всякому состоянию», «дать Покровительство невинному и скорбящему», воздерживаться от взяток, ибо «взятки ослепляют глаза и развращают ум и сердце, устам же налагают узду»»⁶.

    При определении функций управ благочиния в Уставе буквально повторяются соответствующие положения Учреждений для управления губерний, адресованные земской полиции и городничим. Компетенция управы в Уставе была подробно регламентирована. Детально регулировался порядок деятельности определенных подразделений и должностных лиц.

    Примечателен  помещенный в Уставе «Наказ управе благочиния», которым открывалось «Зерцало управы благочиния». В нем в качестве первого положения закреплялись «Правила добронравия. I. Не чини ближнему чего сам терпеть не хочешь. П. Нетокмо ближнему не твори лиха, но твори ему добро кол и ко можешь. III. Буле кто сотворил обиду личную или в имении, или в добром звании, да удовлетворит по возможности. IV. В добром помогите друг другу, веди слепого, дай кровлю неимущему, напой жаждущего. V. Сжалься над утопающим, протяни руку помощи подающему. VI. Блажен кто и скот милует, буде скотина и злодея твоего споткнется — подыми ее. VIII. С пути сошедшему указывай путь». Так проведение политики просвещенного абсолютизма обусловило замену жестких регламентов и грубых формулировок, характерных для первой четверти и середины столетия, мягкими человеколюбивыми принципами в духе христианской морали.

    В то же время у полиции сохранялась  полная возможность беспредельно вмешиваться в личную жизнь людей. На втором месте в Наказе стоят «Правила обязательств общественных», в которых содержатся приведенные ранее наставления в семейной жизни. Заседания в управе благочиния начинались по общему правилу в 8 часов утра с рассмотрения рапортов частных приставов о происшествиях, случившихся за истекшую ночь. Правонарушителей, доставленных в управу из частей после проведения расследования в зависимости от тяжести и характера деяний направляли в суд или подвергали наказанию по приговору присутствия управы. Обвиняемый мог требовать передачи его дела для окончательного решения, даже по мелкому правонарушению, в сословный суд. Если оштрафованный был не в состоянии заплатить штраф, он должен был отработать его.

    Далее в управе благочиния следовало слушать  дела, касавшиеся убогих, вдов и неимущих, тягавшихся с богатыми и знатными.

    В управе должны были выслушивать всех без изъятия: убогих и богатых, сильных и бессильных, знатных и незнатных. И здесь видны новеллы по сравнению с соответствующими нормами законов Петра I, который требовал сначала рассматривать государственные, а затем «партикулярные» дела.

    Впервые полиция обязывалась защищать деятельность законных обществ, отвращать от них при удобном случае вред, ущерб, убыток. В то же время подлежали «уничтожению и запрещению» общества, товарищества и братства, а также собрания, «законом, не утвержденные», «буде такое общество... общему добру вред, ущерб или убыток наносит, либо бесполезно».

    Подтверждались  и предписания полиции смотреть за узаконенными ограничениями роскоши. Следовало пресекать запрещенные игры, «которые игроку служат единственным упражнением и промыслом», и поощрять «игры, основанные на силе и проворстве... на дозволенном искусстве и случае», а также домашние игры и разрешенные управой «общенародные игры или забавы, или фестивальные представления», если в них не усматривалось ничего «закону противного или общего, или частного вреда». Запрещались самовольные лотереи.

    «Уставом  благочиния полиции предписывалось иметь в каждой части «народную  школу». Число школ в стране возросло с 8 в 1782 г. до 165 в 1786 г. Частному приставу поручалось иметь бдение за тем, чтобы  не нарушался закон божий, «чтобы общий порядок сохранен был во всех вещах», чтобы в его части не предпринималось «противное службе Императорского Величества» и общему благу. Он должен был иметь «попечение об исполнении изданных узаконений для сохранения мира и тишины между гражданами», бдительно смотреть, «дабы не учинились чего в нарушение спокойствия общего»»⁷.

    Частному  приставу следовало проживать в  пределах своей части, его дом должен был стоять открытым днем и ночью, давать пристанище лицам, находившимся в опасности. Он обязывался во всякое время терпеливо выслушивать жалобы, прошения, уведомления, извещения и донесения, проводить немедленное устное расследование правонарушений, о чем составлять протоколы, брать под стражу преступников. При отсутствии в части хотя бы в течение двух часов он должен был поручить исполнение своих обязанностей соседнему частному приставу.

    В служебных передвижениях частного пристава сопровождали два сержанта. Расследовать дела ему помогали квартальные надзиратели и поручики. Надзиратели обязывались ежедневно в 7 часов утра сообщать частному приставу о происшествиях в их кварталах. В пределах части частный пристав обязан был исполнять все надзорно-правоохранительные функции, которые вменялись полиции. Будучи подотчетным управе благочиния, частный пристав состоял в оперативном подчинении городничего.

    Непосредственное  обеспечение порядка и безопасности, исполнение законов и положений Устава благочиния возлагались на квартальных надзирателя и поручика. Они должны были мирить ссорившихся, улаживать конфликты, а при серьезных правонарушениях — докладывать частному приставу, присутствовать на заседаниях управы благочиния при рассмотрении дел по их кварталам. Они определяли вознаграждение стражникам, размер которого зависел от качества службы. На квартальном надзирателе лежала обязанность перекрывать на ночь (с 22 до 5 часов утра) улицы рогатками, заботиться о том, чтобы в холодное время года на улицах горели костры для обогрева бездомных. Закон требовал от частных приставов проявления «доброй воли к службе общей», а от квартальных надзирателей — «прилежание к должности». Острый недостаток образованных людей и опытных чиновников вынуждал правительство занижать требования к ним. Не устанавливалось образовательного ценза, но в Уставе строго регулировался порядок изучения законодательства должностными лицами полиции. В связи с развитием народного просвещения, книгоиздательства, ростом светской литературы правительству пришлось уделять больше внимания, правовому регулированию вопросов, связанных с печатью. Число актов, определявших полиграфическую деятельность и вводивших цензурные ограничения, к концу столетия достигает пятидесяти. Ввозимая литература подлежала цензуре. В 80-е гг. было указано — не допускать издания и распространения книг сомнительного содержания. Цензура возлагалась на Сенат и коллегии, с 1790 г. — на управы благочиния. В 1796 г. цензурные подразделения из духовных и светских лиц были созданы в столицах, на таможнях Риги и Одессы. Вводилась предварительная цензура.

    В последних главах Устава благочиния («Запрещении» и «Взыскании») раздельно фиксировались диспозиции и санкции правонарушений. Так, в первой из этих глав записано: «Всем и каждому запрещено пьянство» (ст. 214). В следующей главе установлено — пьяницу, найденного в общественном месте с бессознательном состоянии, содержать в течение суток на хлебе и воде, а хронического пьяницу — держать в смирительном доме до исправления (ст. 256).

    Продолжалось  формирование понятия административного  правонарушения (проступка), отграничение его от уголовного преступления. Такое разграничение происходит по видам нормативно-правовых актов, определявших противоправность деяний, по функциям правоприменительных органов, компетентных назначать наказания за соответствующие правонарушения, по тяжести и стадиям совершения правонарушения, по характеру и размеру! причиненного вреда, по цели и мере наказаний, предусмотрен-; ных законодательными актами.