Организационные основы бюджетного контроля в РФ

          В нормативных правовых актах  встречаются термины «финансовый  контроль»²⁵, «финансово-бюджетный надзор»²⁶, но термин «бюджетный контроль» не используется. Несмотря на то, что раздел IX Бюджетного кодекса РФ называется «Государственный и муниципальный финансовый контроль», по сути, в нем содержится правовое регулирование осуществления бюджетного контроля.

         В научной и учебной литературе  понятие «бюджетный контроль»  используется некоторыми авторами.²⁷ Считаем возможным рассматривать бюджетный контроль в качестве финансово-правовой категории.

         Правовое регулирование бюджетного  контроля в Российской Федерации  осуществляется на федеральном,  региональном и местном уровнях.

Основы  правового регулирования бюджетного контроля заложены в Конституции  РФ.      Так, согласно ст. 71 в ведении Российской Федерации  находится федеральный бюджет. Соответственно, бюджетный контроль за средствами федерального бюджета - это прерогатива Российской Федерации. Исходя из содержания ст. 73 Конституции РФ, бюджетный контроль за средствами бюджетов субъектов РФ регулируется региональными нормативными правовыми актами и осуществляется соответствующими органами субъектов  РФ. Поскольку в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный  бюджет, то можно сделать вывод, что  бюджетный контроль за средствами местных  бюджетов осуществляется органами местного самоуправления и регулируется муниципальными нормативными правовыми актами. Также  Конституция РФ устанавливает общие  нормы о Счетной палате РФ - органе, осуществляющем контроль за исполнением  федерального бюджета (п. 5 ст. 101).

          К нормативным правовым актам  бюджетного контроля на федеральном  уровне относятся законодательные  и подзаконные акты.

          Законодательные акты:

1. Бюджетный  кодекс РФ. В Бюджетном кодексе  РФ содержится специальный раздел IX «Государственный и муниципальный  финансовый контроль», регулирующий  основы государственного и муниципального  финансового контроля в бюджетной  сфере. В этом разделе определяются  формы финансового (бюджетного) контроля, осуществляемого представительными органами власти, а также полномочия органов исполнительной власти, в том числе контрольных органов, при осуществлении ими финансового (бюджетного) контроля.

2. Федеральный  закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ «О Счетной  палате Российской Федерации».²⁸

Среди подзаконных актов можно выделить:

1) Указ  Президента РФ «О мерах по  обеспечению государственного финансового  контроля в Российской Федерации»;

2) Постановление  Правительства РФ от 15.06.2004 N 278 «Об  утверждении Положения о Федеральной  службе финансово-бюджетного надзора»;²⁹

3) Постановление  Правительства РФ от 03.07.2006 N 413 «Об  утверждении форм документов  финансовой отчетности об исполнении  федерального бюджета для предоставления  в Счетную палату Российской  Федерации»;³⁰

4) Приказ  Министерства финансов РФ от 23.08.2006 N 102н «Об утверждении порядка  составления и представления  отчетности об исполнении федерального  бюджета в Счетную палату Российской  Федерации»;

5) Приказ  Министерства финансов РФ от 04.09.2007 N 75н «Об утверждении административного  регламента исполнения Федеральной  службой финансово-бюджетного надзора  государственной функции по осуществлению  контроля и надзора за соблюдением  законодательства Российской Федерации  при использовании средств федерального  бюджета, государственных внебюджетных  фондов, а также материальных  ценностей, находящихся в федеральной  собственности» и др.

         Этот перечень нельзя считать  исчерпывающим, так как в некоторых  других актах законодательства, регулирующих иные, а не бюджетные  контрольные отношения, содержатся  нормы, посвященные бюджетному  контролю. Например, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» содержит ст. 38 «Контрольные органы муниципальных образований».³¹

        На региональном уровне можно  аналогично федеральному уровню  систематизировать нормативные  правовые акты в сфере бюджетного  контроля.

         Во-первых, это основные законы  субъектов РФ - уставы и конституции  субъектов РФ, в которых, как  правило, содержатся общие нормы  об органах, осуществляющих бюджетный  контроль в том или ином  субъекте РФ. Например, ст. 29 Устава  Курской области устанавливает,  что Курская областная Дума  образует Контрольно-счетную палату  Курской области, которая является  постоянно действующим органом  государственного финансового контроля  области и подотчетна Курской  областной Думе; полномочия, структура,  порядок формирования и деятельности  Контрольно-счетной палаты Курской  области определяются законом  области; Контрольно-счетная палата  Курской области обладает правами  юридического лица; финансирование  Контрольно-счетной палаты Курской  области осуществляется за счет  средств бюджета области, предусмотренных  в областном бюджете отдельной  строкой.³²

         Во-вторых, это законодательные акты  общего действия, регулирующие бюджетное  устройство и бюджетный процесс  в субъекте РФ. В таких актах,  как правило, содержатся разделы  или статьи, посвященные финансовому  (бюджетному) контролю в соответствующем  субъекте РФ. Например, Закон Республики  Калмыкия «О бюджетном процессе  Республики Калмыкия».³³

         В-третьих, как правило, в субъектах  РФ принимается закон, определяющий  правовой статус и основы деятельности  контрольно-счетного органа соответствующего субъекта РФ. Например, Закон Республики Северная Осетия-Алания от 05.03.2005 N 21-РЗ «О Контрольно-счетной палате Республики Северная Осетия-Алания».

        Также в систему региональных  нормативных правовых актов в  сфере бюджетного контроля входят  акты исполнительных органов  власти субъектов РФ. Например, Постановление  Правительства Республики Тыва  от 15.05.2007 «Об утверждении Положения  о Службе по финансово-бюджетному  надзору Республики Тывы и  ее структуры».

        Следующий уровень правового  регулирования отношений, складывающихся  в сфере бюджетного контроля, составляют акты органов местного  самоуправления. Они делятся на  нормативные правовые акты, принятые  представительными органами местного  самоуправления, и нормативные правовые  акты, принимаемые исполнительно-распорядительными  органами местного самоуправления. К актам, регулирующим отношения  в сфере бюджетного контроля, принятым представительными органами  местного самоуправления, относятся,  во-первых, уставы муниципальных  образований. Например, Устав внутригородского  муниципального образования Преображенское  в г. Москве.³⁴

        Во-вторых, акты исполнительно-распорядительных  органов местного самоуправления, конкретизирующие порядок осуществления  бюджетного контроля за средствами  местных бюджетов. Например, Постановление  администрации г. Белгорода от 16.10.2002 N 1515 «Об утверждении правил  учета комитетом финансов и  бюджетной политики обязательств, подлежащих исполнению за счет  средств бюджета г. Белгорода».

Следует иметь в виду, что все нормативные  правовые акты регионального и местного уровня не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ, который возглавляет структуру бюджетного законодательства РФ, определенную в ст. 2 БК РФ.

        Действующее законодательство РФ  не содержит определение понятия «формы бюджетного (финансового) контроля», но сами формы называются в Бюджетном кодексе РФ. Так, согласно ст. 265 БК РФ формами финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти, являются:

1) предварительный  контроль в ходе обсуждения  и утверждения проектов законов  (решений) о бюджете и иных  проектов законов (решений) по  бюджетно-финансовым вопросам;

2) текущий  контроль - в ходе рассмотрения  отдельных вопросов исполнения  бюджетов на заседаниях комитетов,  комиссий, рабочих групп законодательных  (представительных) органов в ходе  парламентских слушаний и в  связи с депутатскими запросами;

3) последующий  контроль - в ходе рассмотрения  и утверждения отчетов об исполнении  бюджетов.³⁵

         Из содержания ст. 265 БК РФ следует,  во-первых, что финансовый контроль, осуществляется в бюджетной сфере,  и, по сути, этот контроль является  бюджетным контролем; во-вторых, в названных формах финансовый (бюджетный) контроль осуществляют  не все органы власти, а только  законодательные (представительные). Формы бюджетного контроля, осуществляемого  органами исполнительной власти, указываются в подзаконных актах,  определяющих порядок проведения  соответствующими органами исполнительной  власти контрольных мероприятий.  Например, в Административном регламенте  исполнения Федеральной службой  финансово-бюджетного надзора государственной  функции по осуществлению контроля  и надзора за соблюдением законодательства  Российской Федерации при использовании  средств федерального бюджета,  государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, установлено, что Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов.

         В нормативных правовых актах, регулирующих порядок осуществления бюджетного контроля, используются термины «проверки», «ревизии», но само определение этих терминов не содержится. В литературе под ревизией принято понимать контрольное мероприятие, в ходе которого изучаются и анализируются хозяйственные операции и деятельность организации в целом на их соответствие действующему законодательству, а под проверкой - контрольное мероприятие, включающее изучение и анализ деятельности одного или нескольких предприятий, учреждений, организаций по отдельным направлениям или вопросам. Иногда ревизию отождествляют с комплексной проверкой, тогда обычная проверка называется тематической.³⁶

        В различных нормативных правовых актах, регулирующих бюджетный контроль, встречается указание на проверки и ревизии. Например, в ст. 15 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» «Ревизии и проверки» устанавливается, что Счетная палата РФ проводит комплексные ревизии и тематические проверки.³⁷

         В п. 3 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, говорится, что Росфиннадзор непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок. 

§ 2.Проблемы бюджетного контроля в РФ и пути их решения 

          В условиях развития бюджетного федерализма проблема совершенствования правового регулирования бюджетного контроля как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ стала одной из наиболее актуальных. Именно перед субъектами РФ стоит множество задач в различных областях общественных отношений, для решения которых требуются значительные бюджетные расходы и соответствующий контроль за их использованием со стороны уполномоченных участников бюджетных правоотношений.³⁸

         Имеющиеся в настоящее время организационные проблемы бюджетной системы РФ в определенной мере связаны с необходимостью совершенствования правовой основы системы государственного бюджетного контроля. Обязательным элементом управления в демократическом государстве, каковым является Российская Федерация, выступает организация бюджетного контроля на двух уровнях государственной власти — федеральном и субъектов РФ. Системный подход к организации государственного бюджетного контроля должен формироваться на федеральном уровне и развиваться субъектами РФ. К сожалению, в настоящее время нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере бюджетного контроля, отличаются бессистемностью, что связано с отсутствием концептуальных подходов к его организации. В этой связи актуальной является оптимизация правового регулирования бюджетного контроля субъектов РФ с учетом многоуровневого характера бюджетной системы и единства управления государственными финансами.