Территориальные финансы

Самоуправление и самофинансирование в муниципальных образованиях 

- самоуправление в муниципальных образованиях

           Экономическая реформа должна представлять собой стройную систему экономических, юридических, организационных, технологических, идеологических и социальных мер, базирующихся на цельной концепции общественного и хозяйственного преобразования и приспособления к существующему в настоящее время административному образованию. В результате допущенных ошибок административное и местное самоуправление оказалось в еще более глубоком кризисе, который усугублялся множеством факторов социально-экономического и политического характера. Усилению депрессивных тенденций в этой отрасли способствовало уменьшение возможностей обеспечения местного производства техникой и другими производственными ресурсами, рост цен на топливо и энергоносители, периодические инфляционные скачки и увеличение импортных товаров и пр. Сегодня административному району выйти самостоятельно из кризиса практически невозможно. Рассчитывать на значительную помощь со стороны государства, которая имеет место в экономически развитых странах не приходится.

       Идея развития местного самоуправления сегодня уже практически никем не подвергается сомнению, так как без проведения децентрализации системы управления российским обществом невозможно осуществлять ни экономические, ни социально-политические реформы. Самоуправление выступает определенной базой для становления рыночной экономики и необходимой составляющей дальнейшей демократизации российского общества.

      Разрушение командно-административной системы и переход на путь демократизации российского общества осуществляется по целому спектру параметров, сущность которых, в наиболее общем виде, можно определить как принципиальное изменение направленности процесса управления.

        При этом развитие местного самоуправления в административном районе должно рассматриваться в качестве одного из коренных преобразований в процессе реформирования нашего общества. С его помощью реализуется право каждого человека на участие в решении наиболее значимых для его жизнедеятельности проблем, а для различных субъектов государства предоставляется право поиска и выбора форм своего наиболее оптимального развития. При этом само многообразие возможностей экономического и социально-политического развития способствует нахождению путей наиболее прогрессивного развития и может считаться гарантом демократизации общества.

        Согласно Федеральному Закону, местное самоуправление является одной из основ демократической системы управления обществом; оно позволяет более гибко осуществлять процесс управления, раскрывать социально-политический и экономический потенциал самоуправляющейся территории и оптимально сочетать интересы населения административного образования с государственными интересами.

        Помимо Федерального Закона, гарантии местного самоуправления обеспечиваются Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ, Законами и уставами, принимаемыми субъектами Федерации. Развитие местного самоуправления в Пестравском административном районе Самарской области осуществлялось, базируясь: на Законе Самарской области “О местном самоуправлении” и соответствующем Уставе, утвержденном Губернской Думой в 1995 году, а также Уставе Пестравского района, принятом Собранием представителей этого района в 1997 году. Обсуждение проектов уставов в целом проводилось на самой широкой демократической основе.

    Согласно Главе 2 Закона Самарской области местное самоуправление действует в пределах его территориальных единиц, которые совпадают с границами существующих районов, городов. То есть, через местное самоуправление человек получает возможность реализовывать свои повседневные, коренные интересы на месте проживания.

        Но при проведении реформы местного самоуправления на практике пришлось столкнуться с многочисленными сложностями переходного периода, к которым, прежде всего, необходимо отнести несовершенство всего действующего законодательства, что препятствовало ее осуществлению. Недостаточно разработанной оказалась и законодательная база для развития самого местного самоуправления, особенно те ее аспекты, которые затрагивают проблемы проявления инициативы и несения ответственности за предпринимаемые действия. Все вышеназванное следует отнести к проблемам общего характера, которые стоят перед всеми субъектами системы местного самоуправления.

    Хотя здесь, справедливости ради, следует отметить, что в Федеральном Законе достаточно четко определены функции муниципальных образований (к которым причисляются и административные районы), в том числе предусмотрена возможность их расширения в рамках уставов, что и было осуществлено в процессе разработки последних.

      Федеральным Законом также предоставляется право органам местного самоуправления самостоятельного регулирования своей деятельности, принятия правил, обязательных для их исполнения на территории муниципального образования. И первоочередными правовыми актами здесь, видимо, должны становится: положение о бюджетном устройстве и процессе финансирования деятельности в муниципальном образовании, о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью, о кредитах и займах. Следует отметить, что при изучении проблем становления местного самоуправления пришлось столкнуться с тем фактом, что в научных публикациях не уделяется достаточного внимания и вопросам сельского самоуправления; более часто речь идет о проведении подобной реформы в городах, тогда как на практике эти процессы оказываются сложнее именно в сельской местности.

        С введением местного самоуправления государственное социально-экономическое планирование сменяется управлением, осуществляемым уже на региональном и местном уровнях, и более часто оно приобретают форму программно-целевого планирования. В том числе, в рамках отдельного района обычно решаются вопросы приватизации, земельно-хозяйственного устройства, охраны окружающей среды и другие, касающиеся социально-бытового обеспечения населения. Но самостоятельность и независимость системы местного самоуправления от государства становится возможной лишь при наличии необходимой и достаточной материальной и финансовой базы, которая должна быть “соразмерна” решаемым задачам и закрепляемым за ней функциям и полномочиям. Любая власть, чтобы стать реальной, “должна иметь достаточные для осуществления своих полномочий ресурсы, прежде всего, финансовые и материальные”.

         Местное самоуправление реализуется в рамках муниципального хозяйства, которое представляет собой “совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения”. Местное самоуправление предполагает свое построение на принципах самофинансирования. И одной из важных проблем его становления в административном районе является обеспечение финансовой основы – наличия муниципальной собственности, финансов, имущества, самостоятельного бюджета, что должно создавать предпосылки для успешного проведения соответствующей политики, решения ставящихся задач. Следуя принципам самофинансирования, местное самоуправление призвано решать вопросы развития муниципального образования, исходя из собственных средств, которые обычно ограничены, тогда как потребности имеют тенденции к возрастанию. При этом необходимо не только “жить по средствам, но и развиваться, видеть перспективу и помнить, что бюджет должен формироваться для решения конкретных задач”.

    Здесь нелишне вспомнить, что образование административных районов происходило в так называемый до перестроечный период. В результате административные районы попадают в неравное экономическое положение, что, несомненно, будет отражаться на развитии местного самоуправления в целом. Причем, в наибольшем затруднении оказываются те районы, которые не имеют достаточной финансово-экономической базы для решения насущных проблем собственного социально-экономического развития. Но становление рыночной экономики и последовавший за этим спад промышленного производства (здесь не стоит останавливаться на его причинах) позволяют относить проблему финансового обеспечения развития системы местного самоуправления к проблемам общего характера, то есть сегодня она практически присуща всем административным образованиям.

     Согласно Европейской Хартии местного самоуправления для защиты его наиболее слабых в экономическом отношении органов должна быть предусмотрена процедура перераспределения финансов, либо осуществлены эквивалентные меры по исправлению подобного неравенства, то есть, предоставлена возможность получения дополнительных доходов, позволяющих покрывать недостающие ресурсы. И такие меры не должны содержать даже потенциальной возможности для ограничения свободы действия органов местного самоуправления. Подобный подход обязан составлять основу бюджетно-налоговой политики демократического государства – по отношению к органам местной власти. Но сегодня их полноценному воплощению в жизнь, во-первых, препятствует дефицит госбюджета, сложившийся в результате развития рыночных отношений, а, кроме того, не способствует и российское законодательство: в бюджетно-налоговой сфере, в вопросах собственности и землепользования.

Тот факт, что “в настоящее время налоговое и бюджетное законодательство не соответствуют принципам местного самоуправления, заложенным в Федеральном Законе, и требуют соответствующей доработки”, отмечается во многих публикациях. Более того, существующую налоговую систему оценивают как построенную на так называемых “деструктивных налогах”, что может быть до некоторой степени оправдано, если таким способом стимулируется развитие одних видов деятельности и осуществляется сдерживание других – в интересах всего общества. Но для “формирования” бюджета такой подход явно неудачен и неэффективен. Что же касается местного производства, которое сложно укрыть от налогообложения, то для сельского самоуправления она выступает практически единственным ресурсом при формировании местного бюджета, то для него, видимо, необходимо предусмотреть льготное налогообложение, по крайней мере, на период становления местного самоуправления в сложных экономических условиях.

В современных российских условиях, характеризующихся кризисными явлениями в экономической, политической и социальной сферах, так или иначе, продолжает оставаться потребность в активном участии государства в проведении местной экономической политики, но при этом ему должна отводиться активная регулирующая роль. Если сравнить отечественный и зарубежный опыт местного самоуправления, то различия здесь состоят, прежде всего, в том, что зарубежное самоуправление базировалось на развитой частной собственности и относительно высокой обеспеченности населения, при которых налоги могли становиться основным источником доходов местных бюджетов. В Российских же условиях процесс реформирования осуществляется комплексно, при этом необходимо учитывать и влияние наследия, оставленного экономикой дефицита, а также многочисленные сложности переходного периода к рыночной экономике. Как отмечалось выше, и сам Федеральный Закон о местном самоуправлении не позволяет считать достаточным правовое обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления. Предпринимаемые в свое время попытки решать эти проблемы только организационными методами успехами не увенчались, и основную сложность при его становлении по сей день составляют проблемы бюджета, земли и собственности.

Таким образом, одной из болевых точек развития местного самоуправления в современных условиях является необходимость его финансового подкрепления. Решение же данной проблемы связывается с формированием, утверждением и исполнением местного бюджета административного района. Доходная часть местных бюджетов должна образовываться, прежде всего, за счет закрепленных и регулирующихся доходов. Помимо того, в бюджеты могут поступать: дотации – выделяемые из бюджета средства для покрытия необходимого его минимального уровня; субвенции – которые также поступают из бюджета, но под конкретные цели и на определенный срок; а, кроме того, могут использоваться заемные средства. И хотя практика займов в форме привлечения средств организаций, предприятий и населения все меньше пользуется доверием, тем не менее, определенные его виды могут сохраняться, в частности – жилищные займы.

Обеспечение минимально необходимой доходной базы местных бюджетов обязано осуществлять государство за счет бюджетного перераспределения – такова мировая практика, и такой механизм устанавливается Федеральным Законом. Основанием здесь служит необходимость обеспечения равенства для государства всех граждан – в плане их минимального бюджетного обеспечения. При этом государство не должно подходить к этому вопросу “по старинке”, то есть механически перераспределять средства, исходя из принципа “социальной справедливости”. С его помощью должна осуществляться соответствующая политика, при которой экономически развитые районы могут переходить на самофинансирование, а более слабым – оказываться содействие в развитии их инфраструктуры, чтобы впоследствии они сумели самостоятельно формировать собственную доходную базу. Источники доходов, предоставляемые государством дополнительно для обеспечения некоторого фиксируемого минимума, должны закрепляться за местными бюджетами на долговременной основе, иначе сложно говорить о заинтересованности местной власти в их развитии, а также об эффективном планировании деятельности.

Необходимо также осуществить своевременное разрешение земельного вопроса, который сегодня остается на прежнем уровне – как в законодательном порядке, так на практике. С одной стороны, земля рассматривается в качестве территории, где осуществляется местное самоуправление, а с другой – она является одной из экономических основ его осуществления, ибо ее использование на правах собственности выступает источником получения доходов. Актуальным представляется и своевременное решение вопроса о порядке зачисления доходов в местные бюджеты, которые должны направляться в них непосредственно, а не кружным путем – через бюджеты других уровней. И таковыми, в наиболее общем виде, выступают проблемы развития местного самоуправления, присущие всем его субъектам.