Проблемы бюджетного федерализма в России

      Проблема стабилизации бюджета

     Многим  кажется, что чем больше государственные  расходы - тем лучше, тем богаче страна и граждане.

     Классическое  понятие государственного бюджета  состоит не в объеме денежных средств, а в соответствии доходов, поступающих  в распоряжение органов государственной власти, и в производимых ими расходов, а также в планировании конкретных направлений расходования средств и источников их поступления. Расходы всегда сопоставляются с доходами. Это естественно. Можно, конечно, допустить большое превышение расходов над доходами, но тогда придется покрывать значительную часть расходов выпуском новых денег (денежной эмиссией).  Номинально все станут богаче, а реально - беднее. Цены на все товары резко поднимутся, но инфляция перекроет прибавки к доходам.

     За  качество бюджета отвечает не только правительство России. Принимает закон о федеральном бюджете Госдума. Поэтому ее депутаты также наравне с Правительством несут ответственность за успех или неуспех стабилизации.

      Если  подсчитать все расходы правительства  и сопоставить эту сумму с  доходами, которые правительство  получает в виде налоговых и иных поступлений в государственную казну, получится некий итог, который позволит определить, превышают ли расходы или нет (иначе говоря, имеет место дефицит бюджета или нет) – бюджетный баланс.

      Существуют  две основные статьи расходов. Большая  часть бюджетных средств распределяется на всевозможные правительственные программы: оборонную, социальную, инвестиционную и пр. Вторая статья правительственных расходов - выплаты процентов по имеющимся долгам. Занимает ли правительство у своих собственных граждан (выпуская государственные облигации) или за рубежом, оно обязано выплачивать проценты по этим займам.

      Доходы  правительство получает в основном в виде налогов.

     Как правительство может профинансировать расходы превышающие доходы? Первый способ принципиально ничем не отличается от того, который используют обычные семьи. Правительства прибегают к займам. Займы могут быть получены как внутри страны, так и на международном уровне.

     Однако, в отличие от граждан, правительство  обладает еще одним источником покрытия бюджетного дефицита. Оно может “взять” деньги в Центральном банке, оформить это заимствование как кредит банка правительству (конкретно - министерству финансов). В этом случае общий объем денежной массы возрастает на сумму заимствования.

     Увеличение  денежной массы влечет за собой инфляцию, поэтому такое покрытие бюджетного дефицита называется инфляционным. Если же правительство занимает деньги не у Центрального банка, а у населения и коммерческих организаций, то общий объем денежной массы не увеличивается. Правительство берет деньги, а отдает не деньги (долговые обязательства государства деньгами не являются). Получается, что погашение дефицита за счет увеличения долга не вызывает роста денежной массы и, следовательно, на инфляцию не влияет. Такой способ погашения дефицита называется неинфляционным.

     Если  же закладывать в бюджет завышенную инфляцию, это соответствующим образом настраивает всех экономических субъектов: предприятия, банки, семьи, порождая инфляционные ожидания. Граждане заранее рассчитывают действия по спасению средств от инфляции, планируют покупку иностранной валюты, драгоценностей и отказ от банковских вкладов. Банки на всякий случай занижают проценты по вкладам (депозитам) и завышают процентные ставки по кредитам. Производители товаров заранее планируют завышенные цены на свою продукцию, перекрывающие прогнозируемую инфляцию.

     Однако  не стоит полагать, что государственный  долг можно увеличивать на сколь угодно большую величину ради покрытия бюджетного дефицита. Наращивание этого долга приводит к еще большему росту правительственных расходов, поскольку увеличивается сумма будущих выплат по процентам. Таким образом, долги, сделанные сегодня, приводят к увеличению бюджетного дефицита в будущем.

     В перспективе увеличивающийся таким  образом объем выплат может привести к инфляции. Бюджетный дефицит снова возрастет и правительству придется либо вновь брать в долг, либо повышать налоги, либо сокращать расходы. Если оно не прибегает ни к одной из этих мер, то ему придется пойти на увеличение денежной массы.

     Когда правительство нерасчетливо прибегает  все к новым и новым кредитам, в конечном счете, поступления кредитов идут на погашение предыдущих займов и выплату процентов по ним, а бывает, что новые заимствования не покрывают старые долги. Тогда кредиторы понимают. Что если они и дальше будут финансировать это правительство, то им не получить своих денег назад. Никто не станет приобретать его новые долговые обязательства.

     Компетентное  правительство никогда не теряет своей кредитоспособности (т.е. возможности брать взаймы). Оно не станет увеличивать свою задолженность до тех пор, пока ему не перестанут давать кредиты. Напротив, компетентное правительство не допустит чрезмерного роста бюджетного дефицита, соразмеряя свои расходы с уровнем доходов.

     Сокращение бюджетного дефицита и правительственных заимствований всегда благотворно сказывается на экономике. Дело тут в эффекте вытеснения. Когда правительство выпускает облигации, то оно должно заинтересовать коммерческие организации и население в их приобретении. Для этого оно поднимает процентную ставку по своим долговым обязательствам. В результате свободные средства (сбережения) идут на финансирование бюджетного дефицита, растут процентные ставки в экономике в целом, но ограничиваются возможности частных инвестиций. Получается, что государство вытесняет частный сектор с рынка капиталов. В итоге, если государственные заимствования принимают широкое распространение, то подрывается экономический рост.

    Доходы государственного бюджета образуются за счет отчислений из внебюджетных фондов, за счет эмиссии государственных ценных бумаг, внешней торговле и т. п., но все же основу составляют налоги. Именно налоговый механизм регулирует выбор конкретных форм организации хозяйственной деятельности, способствует развитию различных форм собственности.

    Рынок требует налоговой формы изъятия  части доходов хозяйствующих  субъектов, отдельных граждан в бюджет, так как только налог может обеспечить полную самостоятельность плательщиков в использовании финансовых ресурсов. С помощью налогов наилучшим образом решается не только фискальная, но главным образом функциональная задача, стоящая перед системой платежей в бюджет.

    Распределение налоговых поступлений осуществляется на основе единственного критерия –  объема фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания, особенно в связи с такими недостатками налоговой системы, как, например, отсутствие связи между выплатой подоходного налога гражданами и бюджетом места их проживания.

      Из-за отсутствия более эффективных  методов постоянное варьирование  пропорциями распределения налоговых доходов стало исключительно важным средством вертикального выравнивания бюджетной системы, особенно на субнациональном уровне. Обратная же сторона этой “медали” - ограничение бюджетной самостоятельности муниципальных образований, невозможность планирования бюджетных поступлений, острое недовольство городов, ощущающих себя обделенными в пользу, например, районов. Другие недостатки этой системы выражаются в поощрении иждивенчества властных структур, привыкших к нынешней перераспределительной системе. Манипулирования пропорциями распределения налоговых доходов, как и других видов межбюджетной поддержки местных бюджетов, на практике преследует единственную цель - покрытие бюджетного дефицита, оставляя в стороне проблемы горизонтального выравнивания бюджетных условий отдельных территорий. В целом эта система концентрирует усилия на увеличении своей доли поступлений от федеральных налогов, не стимулируя региональные и местные органы к расширению своего налогового потенциала.

    Расходы бюджета, будучи компонентом общей финансовой категории – бюджета – представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.

    Категория расходов бюджета проявляется через  конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Активная роль государства в экономической жизни общества, осуществлении социальных преобразований обусловливает многообразие конкретных видов бюджетных расходов. Для выяснения роли и значения многообразных бюджетных расходов их обычно классифицируют по определенным признакам: по роли в воспроизводстве, общественному назначению, отраслям производства и видам деятельности, целевому назначению.

    Все расходы подразделяются на несколько  групп:

1. финансирование народного хозяйства;
2. финансирование социально-культурных мероприятий;
3. прочие расходы и выплаты.

    Состав  расходов бюджета территорий имеет  отличительные особенности от федерального бюджета: среди них нет расходов на национальную оборону, обеспечение безопасности государства, международную деятельность, фундаментальные научные исследования, предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, обслуживание государственного внешнего долга, пополнение государственных запасов и резервов.

    Определяющее  направление деятельности местных органов власти – это разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населенных мест, влекут расширение расходов региональных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством, с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

     В настоящее время важнейшей задачей  является повышение степени собираемости налогов и ликвидация задолженности  по налогам. Правительство намечает разнообразные жесткие меры воздействия на неплательщиков: от увольнения руководителей, не способных обеспечить нормальную финансовую деятельность, до ареста имущества и применения процедур, предусмотренных законодательством о банкротстве, включая продажу имущества.

       НЕЦЕЛЕВОЕ РАСХОДОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

     Местные органы самоуправления, используя бюджетные  рычаги, могут оказывать активное влияние на размещение предприятий различных отраслей народного хозяйства, развитие социальной инфраструктуры.

     Необходимо  отметить специфику местных бюджетов как экономического метода управления, отмечающую их от других, в том числе и финансовых, методов. Она связана с перераспределительными характером бюджетных отношений. Ни одна из других финансовых категорий  не участвует в таком многовидовом и многоуровневом перераспределении финансов, как местные бюджеты. Через их систему перераспределяются средства между отраслями народного хозяйства, территориями, производственной и непроизводственной сферами, различными слоями населения.

     Использование местных бюджетов в процессе территориального управления основывается на соответствующих методах стимулирования и регулирования интересов различного уровня. В процессе применения этих методов реализуются распределительные и перераспределительные отношения, связанные с созданием и расходованием денежных  доходов и накоплений, регулируются денежные потоки, проходящие через бюджетную систему. Характер и эффективность воздействия местных бюджетов зависят от того, насколько существующая система распределения, формы и методы ее организации соответствуют объективным потребностям территорий, экономическим интересам государства, регионов, субъектов хозяйствования, отдельных граждан.

      Хотелось бы также затронуть такую давно обсуждаемую проблему, как определение эффективности и рациональности использования средств. Во многих нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов ГФК (государственного финансового контроля), в качестве одной из задач выделяют контроль за законностью, эффективностью, рациональностью, целесообразностью использования средств бюджета, внебюджетных фондов и государственной собственности.

      Понятие нецелевого использования бюджетных  средств определено Бюджетным кодексом РФ:

      Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения... (ст. 289 БК РФ).