Проблема сбалансированности бюджетов субъектов РФ

Если говорить о соотношении доходов и расходов бюджета, то в практике финансового планирования наблюдается применение двух противоположных принципов: а) приоритета расходов; б) приоритета доходов.

Согласно первому принципу государственные расходы рассматриваются как нечто равносильное неизбежным общественным потребностям, которые необходимо удовлетворить любой ценой. Сторонники такого подхода полагают, что «в системе отношений по формированию доходов и осуществлению расходов, ведущую роль имеют отношения по расходам. От показателей расходов зависят показатели по доходам. Функция бюджета реализуется таким образом, что если государство ограничено в доходных источниках бюджетов, то оно изыщет источник в режиме заимствований, осуществит эмиссию денег, но, в любом случае, наиболее значимые расходы оно обязано осуществить…Процесс бюджетных расходов никогда не должен прерываться. В этом плане он настолько важен, как и сама жизнедеятельность общества»[5].

Такой подход к обеспечению сбалансированности бюджетов означает, что если имеющихся доходов не хватает для покрытия имеющихся расходов, то целесообразно увеличить доходы путем повышения ставок налогов и введения новых. Используются также и такие методы «увеличения» государственных доходов, как эмиссия, а также государственные займы. В результате цель «доходы обеспечивают расходы» вроде бы достигается, но это мнимое финансовое благополучие, поскольку деньги, взятые в долг, не являются полноценным доходом. Рано или поздно долг придется возвращать, и этот доход превращается в расход, да еще в повышенном размере, так как кредиторам надо будет выплатить вознаграждение в размере определенного процента от суммы займа.

Для такого подхода характерно мнение, что чем богаче государство (т. е. чем больше у него доходов), тем лучше, поскольку богатое государство сможет осуществить больше расходов (то есть дать больше обществу). Поэтому следует исходить из максимально возможного сбора государственных доходов.

Использование принципа «приоритета расходов» привело в августе 1998 г. Россию, которая вынуждена была покрывать бюджетные расходы за счет многочисленных внутренних и внешних займов, к печально знаменитому «дефолту». 

Это заставило переориентировать финансовую политику на принцип «приоритета доходов», в соответствии с которым пределом расходов является общая сумма установленных доходов.  Если расходы превышают доходы, то сокращению подлежат расходы. Сущность такой бюджетной политики изложил М. М. Сперанский, который еще в 1810 году писал: «Сокращение издержек должно быть основано на том правиле, чтоб все необходимые издержки сохранить, полезные отложить, а излишние вовсе прекратить»[6].

В некоторых странах принцип «приоритета доходов» закреплен в законодательных актах и подкреплен процедурой прохождения финансового плана (бюджета) через парламент. Например, во Франции при утверждении бюджета в парламенте сначала голосуются доходы бюджета, а лишь потом его расходы. Предполагается, что такой порядок препятствует, во-первых, возникновению бюджетного дефицита, во-вторых, способствует сокращению государственных расходов.

Существует и третья точка зрения, именуемая «теорией минимальной достаточности государства».

Данная теория исходит из следующих положений.

Во-первых, государство получает доходы за счет общества, то есть увеличение денежных средств у государства означает уменьшение этих средств у общества. Между тем использование денежных средств непосредственно обществом (например, предпринимателями) осуществляется гораздо эффективней, чем это делает государство, финансирующее те или иные общественные потребности. К тому же при движении денег по цепочке «общество – государство – обратно общество» происходит неизбежная и непродуктивная трата этих средств, связанная с содержанием государственного аппарата и реализацией за счет государственного финансирования неэффективных и расточительных экономических и социальных программ.

Во-вторых, государство является субъектом, имеющим самостоятельные интересы, которые далеко не всегда совпадают с интересами общества. И формируя свои доходы (например, путем установления налогов), государство руководствуется в первую очередь своими собственными интересами. Руководствоваться интересами общества его заставляет давление самого общество или инстинкт самосохранения, когда оно осознает необходимость пересмотра своей финансовой политики, убедившись в том, что поборы с общества (путем, например, повышенного налогообложения), становятся неподъемными для него, оказывают разрушающее воздействие на экономику, чреваты социальным взрывом.

В-третьих, расходы государства фактически финансируются обществом. При этом многие государственные расходы не вызваны общественной необходимостью и потребностями самого общества. И сколько бы государство не получило посредством налогов и других обязательных платежей денег, оно все равно найдет, куда их истратить, даже если в этих тратах не будет никакой общественной необходимости. Отсюда следует предложение: на фоне сокращения (минимизации) государственных расходов, необходимо сокращать (минимизировать) и государственные доходы[7].

2.2.  Методы обеспечения сбалансированности бюджета

Наилучший вариант обеспечения сбалансированности бюджета — разработка бездефицитного бюджета, в котором объем расходов, включая затраты на обслуживание и погашение государственного (муниципального) долга, не превышает величины доходов. Если же избежать дефицита бюджета не удается, даже исчерпав полностью обычные источники финансирования, то для сбалансированности бюджета приходится прибегать к разным формам заимствований, что требует минимизации размеров дефицита бюджета на всех стадиях бюджетного процесса.

Сбалансированность бюджета достигается разными методами; одни из них применяются при формировании бюджета; другие — при его исполнений. К методам сбалансированности бюджета, широко используемым в практике бюджетного планирования, относятся: лимитирование бюджетных расходов с учетом экономических возможностей общества и объема централизуемых доходов; совершенствование механизма распределения доходов между бюджетами разных уровней, адекватного распределению расходных полномочий между ними; выявление и мобилизация резервов роста бюджетных доходов; построение эффективной системы бюджетного регулирования и оказания финансовой помощи в сфере межбюджетных отношений; планирование направлений бюджетных расходов, положительно воздействующих на рост доходов и одновременно обеспечивающих решение стоящих перед обществом социально-экономических задач при минимальных затратах и с максим, эффектом; сокращение масштабов государственного сектора экономики на основе разумной приватизации государственной собственности; жесткая экономия расходов путем исключения из их состава лишних затрат, не обусловленная крайней необходимостью; использование наиболее эффективных форм бюджетных заимствований, способных обеспечить реальные поступления денежных средств с финансовых рынков.

В ходе исполнения бюджета сбалансированность достигается с помощью: введения процедуры санкционирования бюджетных расходов; строгого соблюдения установленных лимитов бюджетных обязательств, ориентированных на реально поступающие доходы; определения оптимальных сроков осуществления расходов; использования механизма сокращения и блокировки расходов бюджета; совершенствования системы бюджетного финансирования на основе постепенного прекращения дотирования предприятий и введения полной имущественной ответственности экономических субъектов за выполнение взятых обязательств перед государством и партнерами; мобилизации дополнительных резервов роста бюджетных, доходов; последовательного проведения финансового контроля за целевым, экономным и эффективным расходованием бюджетных средств; оказания финансовой помощи, в разных ее формах другими бюджетами; использования бюджетных резервов и т.д.

Государство имеет несколько источников покрытия своего дефицита. К ним относятся:

а)          выпуск новых денег (монетизация) или эмиссионный способ финансирования - осуществляется в  форме эмиссии наличных денег, предоставлении кредитов центральным банком государственным предприятиям на льготных условиях, отсрочки платежей государства за приобретенные товары и услуги. В целом монетизация дефицита государственного бюджета ведет к превышению темпов роста денежной массы над темпами роста реального ВНП, следствием чего является усиление инфляционных процессов.

б)          Займы (внутренние или внешние)               или неэмиссионный способ финансирования бюджетного дефицита. Вследствие чего возникнет государственный долг - долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, накопившиеся в результате заимствования денег для финансирования предшествующих бюджетных дефицитов, выраженные в иностранной (внешние) или российской валюте (внутренние). Государственный долг равен сумме прошлых бюджетных дефицитов минус бюджетные излишки.

    Долг может быть: внутренним (задолженность страны перед своими гражданами - резидентами) и внешним (задолженность перед иностранцами - нерезидентами). Большой государственный долг негативно воздействует на состояние экономики в долгосрочном периоде, т.к. происходит:

                 усиление налогового пресса для  обслуживания государственного долга подавляет стимулы к труду;

                 утечка финансовых ресурсов из страны, что сокращает потребление и инвестиции в национальную экономику;

                 частичное вымывание частного капитала, что ведет к замедлению темпов роста потенциального выпуска продукции, замедлению экономического роста и благосостояния в будущем.

Управление государственным долгом осуществляется посредством эффективного использования средств государственного заимствования, привлечения средств для выплаты долга, а также нейтрализации его негативного воздействия на  экономику страны.

в)          рост налоговых поступлений и неналоговых поступлений (например, доходы от иностранного туризма), при этом финансирование дефицита государственного бюджета  предполагает, обычно, снижение ставок налогообложения, что позволяет в перспективе расширить базу налогообложения (эффект Лаффера). Кроме того, снижение налоговых ставок приведет к повышению спроса на деньги и при неизменном предложении произойдет повышение процентных ставок, следствием чего будет усиление эффекта вытеснения негосударственного сектора.

3. Проблема сбалансированности бюджетов субъектов РФ

На конкретной практики бюджетной деятельности субъектов Российской Федерации самой болезненной проблемой является проблема бюджетного дефицита. Связано это в первую очередь с той системой распределения государственных доходов между звеньями бюджетной системы, когда основные доходы сосредотачиваются в федеральном бюджете, а собственных доходов субъектов Российской Федерации недостаточно на финансирование даже самых минимальных и объективно необходимых потребностей своих территорий и своего населения.

И первым способом, посредством которого они пытаются решить проблему бюджетного дефицита, это «выбивание» (или выпрашивание) денег из федерального бюджета в виде регулирующих доходов. Но когда федеральный центр отказывает в выделении денег, то решение проблемы бюджетного дефицита превращается в собственную проблему субъекта Российской Федерации. В связи с этим Бюджетный кодекс, например, Вологодской области устанавливает: «Государственные внешние заимствования осуществляются областью при условии, если на соответствующий финансовый год в федеральном бюджете не предусмотрено предоставление областному бюджету средств из федерального бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе» (ст. 25).

Бюджетный кодекс Российской Федерации довольно тщательно регулирует ситуации, связанные с возникновением дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и с источниками его покрытия.

Так, предусмотрено, что в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим законом о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без дефицита соответствующим законом о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.

Текущие расходы бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденные законом о бюджете субъекта Российской Федерации, не могут превышать объем доходов этого бюджета.

Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, утвержденный законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15 процентов объема доходов данного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета (п. 4 ст. 92 Бюджетного кодекса Российской  Федерации).

Закон Ленинградской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ленинградской области» устанавливает, что в целях сбалансирования бюджета законодательный орган государственной власти  устанавливает предельный размер дефицита бюджета. Предельный уровень дефицита не может превышать 10 процентов от расходной части бюджета (п. 3 ст. 14 Закона).

Как мы видим, принято иное решение: если Бюджетный кодекс Российской Федерации лимитирует размер дефицита объемом доходов бюджета субъекта Российской Федерации, то законодательство Ленинградской области лимитирует этот размер объемом расходов данного бюджета.

В случае утверждения законом субъекта Российской Федерации о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации может превышать данное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.