Межбюджетные
отношения представляют собой совокупность
отношений между органами государственной
власти РФ, органами государственной власти
субъектов РФ и местного самоуправления
по поводу разграничения полномочий и
закрепления бюджетных правомочий, соблюдения
прав, обязанностей и ответственности
органов власти в области организации
бюджетного процесса.
Бюджетный кодекс РФ
устанавил следующие принципы межбюджетных
отношений:
• распределение
и закрепление расходов бюджетов
по определенным уровням бюджетной
системы РФ;
• разграничение (закрепление)
на постоянной основе и распределение
по временным нормативам регулирующих
доходов по уровням бюджетной
системы РФ;
• равенство бюджетных
прав субъектов РФ и муниципальных
образований;
• выравнивание уровней
минимальной бюджетной обеспеченности
субъектов РФ и муниципальных
образований;
• равенство всех
бюджетов РФ во взаимоотношениях с
Федеральным бюджетом, равенство
местных бюджетов во взаимоотношениях
с бюджетами субъектов РФ.1
В настоящее время
можно выделить несколько проблем
межбюджетных отношений в РФ:
1. Структурный дисбаланс
бюджетной системы РФ: передача
на нижестоящий уровень бюджетных
полномочий и ответственности
не подкрепляется соответствующей
финансово-бюджетной и экономической
базой.
2.
Уровень вертикали власти, из
бюджета которого должно осуществляться
финансирование соответствующего
полномочия, не всегда совпадает
с уровнем, где непосредственно
происходит его реализация.
3.
Низкая доля собственных доходов
в бюджетах субъектов Федерации
и местных бюджетах заметно
снижает заинтересованность на
местах в наращивании налогового
потенциала, в своевременном и
полном поступлении налогов в
бюджетную систему.
4. Единый норматив
отчислений по территориям от
регулирующих налогов не учитывает
особенности каждого региона
(численность населения, уровень
развития). Поиск объективного подхода
к осуществлению дифференциации
нормативов по регулирующим налогам
вызывает необходимость разработки
и использования для этой цели
соответствующей формулы.
5.
Ежегодные изменения нормативов
отчислений в местные бюджеты
от регулирующих налогов лишают
органы местного самоуправления
возможности планировать свою
бюджетную политику даже в
краткосрочной перспективе, не
говоря о возможности реализации
долгосрочных программ развития
муниципальных образований. В
результате – резкое сокращение
капитальных вложений в структуре
расходов местных бюджетов.
6.
Несоответствие доходов и расходов
местного бюджета обусловливает
возможность только текущего
содержания муниципального образования,
на развитие муниципалитетов
средств не остается.
7 . Отмена с 1 января
2001 г. налога на содержание
жилищного фонда и объектов
социально-культурной сферы и
изъятие в федеральный бюджет
100% налога на добавленную стоимость
снизят удельный вес собственных
доходов местных бюджетов на 20-25%,
увеличиться зависимость от бюджетного
регулирования.
Основы
межбюджетных отношений
1. Межбюджетные отношения
- отношения между органами государственной
власти Российской Федерации,
органами государственной власти
субъектов Российской Федерации
и органами местного самоуправления.
2. Межбюджетные отношения
основываются на принципах:
распределения
и закрепления расходов бюджетов
по определенным уровням бюджетной
системы Российской Федерации;
разграничения
(закрепления) на постоянной основе
и распределения по временным
нормативам регулирующих доходов
по уровням бюджетной системы
Российской Федерации;
равенства бюджетных
прав субъектов Российской Федерации,
равенства бюджетных прав муниципальных
образований;
выравнивания
уровней минимальной бюджетной
обеспеченности субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований;
равенства всех
бюджетов Российской Федерации
во взаимоотношениях с федеральным
бюджетом, равенства местных бюджетов
во взаимоотношениях с бюджетами
субъектов Российской Федерации.
Таким образом,
становится очевидным, что межбюджетные
отношения имеют две основные
составляющие экономическую и
политическую (именно две, а не
какую-либо одну, как полагают
многие). Экономическая составляющая
представляет собой решения вопросов
"Как и куда собирать деньги?" и "Как
и куда эти деньги тратить?". Политическая
составляющая связана с вопросом "функциональности"
или "самостоятельности" того или
иного уровня власти. Как результат построения
3-х уровневого государственного устройства
и, как следствие, 3-х уровневой бюджетной
системы возникают три уровня межбюджетных
отношений: "Федеральный центр – Регион",
"Регион - Муниципальное образование",
"Федеральный центр – муниципальное
образование". И если последний из них
является, как бы, "номинальной проблемой",
существующей, но оказывающей незначительное
влияние на характер взаимоотношения
различных уровней власти и социально-экономическое
развитие территории, то первые два являются
предметом жарких споров.
Принципы и проблемы
межбюджетных отношений
Бюджетный федерализм
– это отношения между федеральными
органами государственной власти
и органами государственной власти
субъектов РФ по поводу разграничения
бюджетных полномочий. В первую
очередь речь идет о распределении
и перераспределении расходов
и доходов на основе сочетания
централизма и децентрализма,
единства общегосударственных интересов
и интересов населения, проживающего
в регионах, и входящих в них
муниципальных образований. В
идеале здесь предполагаются
самостоятельность бюджета каждого
субъекта РФ, высокая степень
автономности местных бюджетов
и одновременно сохранение за
федеральным центром доминирующего
положения в решении узловых
вопросов финансового обеспечения
строительства и деятельности
государства.
Базовыми принципами
бюджетного федерализма являются:
• единство
общегосударственных и региональных,
а также местных интересов;
• сочетание
централизма и децентрализма
в разграничении бюджетно-налоговых
полномочий, расходов и доходов
по вертикали бюджетной системы,
распределение и перераспределение
их между бюджетами различных
уровней на объективной основе;
• высокая
степень самостоятельности бюджетов
и ответственности органов власти
каждого уровня за его сбалансированность,
бюджетную обеспеченность исходя
из налогового потенциала соответствующих
территорий при наделении властных
структур необходимой для этого
налоговой инициативой;
• активное
участие субъектов РФ в формировании
и реализации бюджетной и налоговой
политики государства.
Решение основных
проблем бюджетного федерализма
и, в частности, межбюджетных
отношений зависит прежде всего
от своевременного перечисления
в регионы трансфертов из федерального
бюджета. Причина такой зависимости
– финансовая слабость предприятий,
их пораженность экономическим
кризисом. Достаточно сказать, что
объемы просроченной задолженности
по платежам в бюджет сегодня
больше, чем суммарный объем налоговых
доходов консолидированного бюджета.
В отдельных республиках (Алтай,
Саха, Бурятия) более половины
предприятий являются убыточными,
причем в большинстве случаев
не осуществляется их банкротство.
Жесткие меры по стабилизации
финансовой системы страны привели
к снижению уровня реальных
доходов населения. В силу известных
причин фактически раздельно
функционируют финансовый сектор
экономики и производство, которое
работает на основе бартера
и взаиморасчетов. Отсутствие эффективных
стимулов повышения доходности
территориальных бюджетов привело
к появлению большого числа
хронически дотационных территорий.
С другой стороны, плановое
выравнивание территориальных (в
том числе республиканских) бюджетов
за счет дотаций и субвенций
создало у региональных органов
власти иждивенческие настроения
и не способствует развитию
их хозяйственной инициативы. Негативное
влияние имеет преимущественное
финансирование отраслевых приоритетов
по сравнению с приоритетами
территориальными. Оно ведет к
усугублению диспропорций в уровне
социально-экономического развития
республик и других субъектов
Федерации. Наконец, свою лепту
внесло и многолетнее командное
перераспределение национального
дохода между регионами, что
усугубило неравенство территорий
по уровню и динамике бюджетной
обеспеченности населения. К тому
же существующая методика расчетов
и оценок здесь такова, что
бюджетная обеспеченность формально
оказывается высокой в регионах
с низкими экономическим потенциалом
и уровнем социально-экономического
развития. Примером могут служить
такие республики, как Калмыкия,
Бурятия, Алтай, Тува.
Другая группа
проблем связана с так называемым
вертикальным и горизонтальным
выравниванием. Вертикальное выравнивание
– это устранение несоответствий
между расходными функциями региональных
бюджетов и поступлениями, закрепленными
за данным бюджетным уровнем.
Этим должно заниматься федеральное
правительство, располагающее соответствующими
правами экономического регулирования
и необходимыми объемами налоговых
поступлений. Горизонтальное выравнивание
означает пропорциональное распределение
налогов между субъектами РФ
для устранения или снижения
неравенства в налоговых возможностях
территорий. При этом, как показывает
практика, должный эффект может
дать только разумное сочетание
вертикального и горизонтального
выравнивания.
Но горизонтальное
выравнивание значительно сложнее,
чем вертикальное ввиду огромных
различий в экономическом положении
и бюджетных возможностях территорий,
региональных и местных властей.
И особенно сложным оно стало
в условиях экономического спада,
сужения налогооблагаемой базы,
когда наметилась тенденция централизации
доходов в федеральном бюджете.
В значительной мере именно
с этим связана другая тенденция,
но уже в регионах – централизация
расходных полномочий в региональных
бюджетах, что фактически оставляет
без достаточных средств местные
муниципальные власти.
Стимулы для укрепления
финансов регионов
Для исправления
недостатков прежде всего следует
совершенствовать нормативно-правовую,
в первую очередь законодательную
базу распределения полномочий
и функций между органами власти
различных уровней, в том числе
там, где это необходимо, на
договорной основе. И с одновременным
закреплением ответственности и
передачей вплоть до местного
муниципального уровня финансовых
ресурсов (как по источникам, так
и по расходам), требуемых для
их осуществления. Тут целесообразны
соответствующие решения, в том
числе законодательные и иные
нормативно-правовые акты, как на
федеральном, так и на региональном
уровнях. Ясно также, что поднять
уровень собственных доходов
регионов уже сейчас можно
путем преобразования части отчислений
от федеральных регулирующих
доходов в собственные доходы
территориальных бюджетов. Эти отчисления
можно закрепить за регионами
в форме квот на долговременной
основе. Подобное правило следовало
бы ввести и в регионах для
муниципальных образований, что существенно
повысит заинтересованность администраций
не только в дальнейшем увеличении уровня
собственных доходов, но также и в наиболее
полном и своевременном сборе регулирующих
налогов на территории. Для получения
своей части регулирующих налогов необходимо
обеспечить полностью поступление их
в бюджетную систему. Что касается твердо
квотируемой части, то она должна поступать
от налогоплательщиков непосредственно
в территориальные бюджеты. Этот стимул
может быть усилен, если сверх закрепленных
на постоянной основе долей регулирующих
налогов вместо различных дотаций утверждать
временные (но не менее чем на год) нормативы
отчислений в порядке бюджетного регулирования.
А к дотациям следует прибегать в последнюю
очередь, когда исчерпаны все другие меры
по разграничению налогов между уровнями
бюджетной системы и установлению нормативов
отчислений от регулирующих доходов. Гибким
должен быть и подход к установлению нормативов
отчислений от регулирующих доходов. Принципиально
должно обеспечиваться оптимальное сочетание
единых для всех территорий нормативов
с нормативами дифференцированными –
как по налоговому потенциалу той или
иной территории, так и по видам налогов,
а также по уровню или размеру устанавливаемого
норматива (максимальный или минимальный).
Как показывает
опыт, единый подход к территориям
должен заключаться не в одинаковых
(единых) размерах нормативов отчислений,
а в единых методиках их
исчисления. Например, как это делается
при формировании трансфертов.
Здесь по единой формуле устанавливаются
дифференцированные (в %) доли субъектов
РФ в федеральном Фонде финансовой
поддержки регионов (ФФПР). При этом
факторы, включаемые в формулу
(численность населения, бюджетные
доходы и расходы), одинаковы для
всех территорий, но они имеют
разное количественное выражение,
что и позволяет лучше учитывать
особенности каждого региона
или территории.
Однако все
это, по существу, является лишь
совершенствованием существующей
практики регулирования межбюджетных
отношений. На наш взгляд, уже
назрел вопрос замены действующего
нормативно-долевого метода определения
финансовой помощи регионам другим,
более справедливым и эффективным.
В последние годы в консолидированных
бюджетах субъектов РФ собственные
доходы составляют от 30 до 33%, а
средства бюджетного регулирования
от 67 до 70%. При таком соотношении
о действительной самостоятельности
региональных бюджетов серьезно
говорить не приходится. Механизмы
поступления средств бюджетного
регулирования также далеки от
совершенства. Так, размеры отчислений
из ФФПР, как правило, в несколько
раз (в 1998 г. – в 3 раза) меньше
реально недостающих средств.
Несмотря на то, что доля получаемых
из этого фонда трансфертов
составляет всего лишь 10,1% доходов
территориальных бюджетов, для высокодотационных
регионов они имеют большое
значение.
Однако главный
недостаток состоит в том, что
основным критерием выделения
централизованной помощи служит
отставание регионального бюджетного
среднедушевого дохода от среднего
по России, а он не учитывает
резкую дифференциацию потребностей
территориальных бюджетов в финансовых
ресурсах из-за специфики природно-климатических
условий, демографической ситуации,
транспортно-географического положения,
социально-экономического развития
и т.д. Случается и так, что
право на трансферты регион
получает не по среднедушевым
показателям, а по простому
превышению расходов над доходами.
К тому же на федеральном
уровне не соблюдается требование,
чтобы все законодательные акты,
влекущие увеличение расходов
в территориальных бюджетах, принимались
только при наличии соответствующих
источников финансирования (примерами
служат передача в муниципальную
собственность ведомственного жилфонда
и объектов социальной сферы,
решения о выплате детских
компенсаций, реализации закона
“О ветеранах” и др.). Трансферты
при этом фактически становятся
просто бюджетной компенсацией (чаще
всего далеко не полной) этих
дополнительных расходов, что не
отвечает функциональному предназначению
трансфертов как таковых.