Фінансовий контроль і його роль у забезпеченні фінансової дисциплін

     Звітність з питань контрольно-ревізійної діяльності складається за старою системою показників, яка не відповідає низці норм Бюджетного кодексу України при цьому  на місцевому рівні такі звіти  не складаються. Відповідно до діючого  законодавства в Україні звіт про стан фінансово-бюджетної дисципліни не визначено у складі звітів про виконання державного та місцевих бюджетів і не розглядається Верховною Радою України та відповідними радами. Щодо звітів про виконання місцевих бюджетів, то до них взагалі не готуються висновки зовнішнього (незалежного) органу фінансового контролю, а розглядаються лише комісіями з питань бюджету відповідних рад. Узагальнені результати звітів про проведені перевірки, що направляються органами Державної контрольно-ревізійної служби Верховній Раді України та Міністерству фінансів України не затверджуються і по них не приймаються відповідні рішення, а лише беруться органами влади до відома. Все це свідчить про низький рівень об'єктивності в оцінці стану фінансово-бюджетної дисципліни в Україні та неефективності порядку та механізмів складання звітності.

     У 2005 році Кабінетом Міністрів України  було прийнято Концепцію розвитку державного внутрішнього фінансового контролю (далі Концепція). Аналіз положень цієї Концепції дає можливість зробити висновок про наявність у цьому документі ряду невідповідностей нормам Конституції України та іншим законам.

     Зокрема, у загальних положеннях Концепції  до органів державного сектору віднесені  органи місцевого самоврядування. Відповідно до положень Конституції України (стаття 140) місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. У статтях 142-145 Конституції України та Законі України "Про місцеве самоврядування" чітко визначені функції та повноваження органів місцевого самоврядування і вони жодним чином не відносяться до державного сектору. Лише окремі делеговані повноваження органів виконавчої влади надані законом органам місцевого самоврядування можна розглядати як державні повноваження. Що стосується питань внутрішнього контролю, слід зазначити що, законодавчо визначено достатньо власних повноважень органів місцевого самоврядування щодо забезпечення внутрішнього (муніципального) контролю.

     Поряд з цим, у Законі України "Про  місцеве самоврядування" встановлено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

     Крім  того, положення Концепції у частині  встановлення додаткових повноважень  органів державної контрольно-ревізійної служби з проведення централізованого внутрішнього аудиту та централізованого інспектування комунальної власності (власності адміністративно-територіальних одиниць) суперечить відповідним нормам Закону України "Про власність".

     Суб'єктами права комунальної власності є адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад. Управління таким майном від імені народу здійснюють відповідні ради. Законодавчо визначено, що органи, уповноважені управляти державним майном здійснюють контроль за ефективністю використання і схоронністю довіреного їм майна. Проте відповідно до Концепції центральному органу виконавчої влади (ГоловКРУ) та його територіальним підрозділам надається право, по суті, ззовні втручатися у процес управління комунальним майном. Це ставить дії органів місцевого самоврядування щодо комунального майна у залежність від працівників Державної контрольно-ревізійної служби та може призвести до посилення протистояння між органами різних рівнів влади.

     Наведене  дає підстави говорити про "деформований сценарій" розвитку, закладений у реформі системи державного фінансового контролю, що започаткована на даний час в Україні. Проаналізувавши модель, що закладена в основу реформи, можна спрогнозувати наступні ризики негативних наслідків від її впровадження.

     По-перше, утримання такої системи потребуватиме  значних матеріальних та фінансових ресурсів, як з боку держави, так і з боку платників податків.

     По-друге, поєднання двох різних за своєю суттю  систем, одна з яких має на меті не допускати порушення, а в разі виявлення - виправляти, а друга система має на меті виявити порушника і покарати його. Така полярність в підходах призведе до глибинного конфлікту як у самій системі контролю, так і між суб'єктами і об'єктами контролю.

     По-третє, нагромадження у системі значної кількості видів, форм і методів контролю, як застарілих (командно-адміністративних), так і сучасних, що матиме наслідком неефективності та недієвості контрольних заходів.

     Вочевидь, що при прийнятті Концепції, усі  перелічені ризики не враховувалися, що є наслідком недостатньої участі науковців та експертів при розробці цього документу.

     Реформа державного фінансового контролю як елементу управління фінансовими ресурсами  значно відстає від реформи міжбюджетних відносин. Відбулася передача певної частини повноважень відносно управління бюджетними ресурсами до органів місцевого самоврядування, проте не здійснилося відповідне делегування повноважень відносно відповідальності за неефективне управління.

     Отож  після викладеного, можна говорити про шляхи підвищення ефективності розвитку державного фінансового контролю на регіональному та місцевому рівні.

     Виходячи  з пріоритету державної політики України щодо вступу до Європейського  Союзу, одним з важливих аспектів у цьому процесі є адаптація системи державного фінансового контролю до європейських вимог. Йдеться про виконання Україною вимог розділу 28 "Фінансовий контроль" та дотримання положень Лімської декларації керівних принципів з контролю.

     Необхідно у контексті реформи системи  державного управління, що започаткована в Україні, взагалі змінити підходи щодо поняття "контроль" і адаптувати, наблизити його до європейських тлумачень. Система контролю повинна бути спрямована на виправлення порушень та недопущення їх у подальшому. Система фінансового контролю на місцевому рівні повинна мати постійний характер. Побудувати ефективну систему фінансового контролю в Україні, яка б забезпечувала стабільний стан фінансово-бюджетної дисципліни в регіонах можливо лише при наявності ефективно функціонуючої системи внутрішнього контролю в органах місцевої влади на всіх рівнях (області, міста, села тощо), тобто системи муніципального фінансового контролю. З цією метою необхідно розробити та схвалити на законодавчому рівні оновлену сучасну модель системи фінансового контролю в Україні.

     Загальними  рисами найоптимальнішої і такої, що відповідала б вимогам ЄС, моделі системи фінансового контролю на місцевому рівні (муніципального фінансового  контролю) в Україні можуть бути :

     1) зовнішній незалежний фінансовий контроль, у частині загального незалежного контролю за надходженнями до бюджетів усіх рівнів та витрачанням бюджетних коштів, у тому числі й місцевих бюджетів та трансфертів повинен здійснюватися Рахунковою палатою, а також її регіональними представництвами;

     2) внутрішній фінансовий контроль, у частині контролю за своєчасним та в повному обсязі надходженням податків, зборів (обов'язкових платежів) до бюджетів усіх рівнів - Міністерством фінансів України, зокрема Державною податковою адміністрацією, Митною службою України у складі міністерства, а також іншими уповноваженими органами влади;

     3) внутрішній фінансовий контроль, у частині контролю за витрачанням коштів місцевих бюджетів та трансфертів з місцевих бюджетів – внутрішні служби контролю та аудиту у складі місцевих органів влади (муніципальні  органи контролю) і аудитори у бюджетних установах; у частині контролю за використанням трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам - уповноважені представники (державні аудитори) Міністра фінансів України.

     Окремі заходи щодо збільшення кількості перевірок на місцевому рівні контролюючими органами не призведуть до суттєвого покращення фінансово-бюджетної дисципліни. У зв'язку з цим, необхідно концептуально визначитися щодо моделі муніципального фінансового контролю та етапів її впровадження, окреслити коло законодавчих та нормативних актів, що забезпечуватимуть правову базу, та здійснити фінансово-економічні розрахунки такої моделі.

     Органам влади необхідно здійснити низку  системних заходів, які б дозволили  стабілізувати фінансово-бюджетну дисципліну на місцевому рівні. Зокрема:

     1. Розробити та прийняти закон  про фінансовий контроль та  кодекс етики аудиторів.

     2. Підготувати зміни до Бюджетного  кодексу України та Кодексу  України про адміністративні  правопорушення.

     3. Створити внутрішній державний  аудит в органах місцевої виконавчої  влади, при цьому, розмежувати  функції інспектування (ревізії)  та аудиту.

     4. Вжити відповідних заходів щодо  впровадження системи муніципального  фінансового контролю та аудиту  на регіональному та місцевому рівнях.

     5. Посилити відповідальність керівників  на всіх рівнях управління  та чітко встановити її межі  в законодавстві.

     6. Запровадити оцінку ризиків при  проведенні державних аудитів  і фінансового управління та  прозорий механізм планування проведення контрольних заходів.

     7. Створити умови на місцевому рівні з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів відповідно до нових кваліфікаційних вимог та методик. Запровадити у відповідних навчальних закладах курс з підготовки державних аудиторів.

      8. Розробити єдину форму та  порядок звітності у сфері  державного фінансового контролю  та аудиту для місцевих органів  виконавчої влади.

      9. Звіт про стан фінансово-бюджетної  дисципліни на місцевому рівні  включити до звіту про виконання  відповідного бюджету.

     10.  Створити єдину інформаційну базу у сфері державного фінансового контролю з можливістю використання її на місцевому рівні.

     Висновок 

    Ефективність фінансового контролю у вирішальній мірі залежить від правильної його організації та розподілу ролей, компетенції суб'єктів фінансового контролю. В цій справі уже існує значний досвід. Він переконує, що система органів, які здійснюють фінансовий контроль, аби діяти ефективно, не може будуватись довільно, аби як. Вона неминуче зумовлюється об'єктивними причинами і суспільними традиціями.

Фінансовий контроль є логічним продовженням і завершенням державного управління фінансами, Тому в країнах з розвинутими громадянським суспільством і ринковою економікою не придумують довільно яку б то не було систему органів фінансового контролю — вона все одно виявилася б нежиттєздатною — а застосовують до завдань фінансового контролю систему органів державного управління фінансами, яка уже склалася в країні давно.

     Система фінансового контролю в Україні перебуває на стадії формування. Хоч основні її елементи вже склалися і діють, вдосконалюючи свою внутрішню структуру та уточнюючи своє місце в загальнодержавній системі контролю взагалі. Система державного фінансового контролю, яка побудована в Україні, не забезпечує на належному рівні фінансово-бюджетну дисципліну як в цілому в державі, так і на регіональному рівні зокрема. Це є наслідком низки проблем, які створюють тенденції щодо зростання кількості та обсягів основних фінансових порушень. Наслідком безсистемності у правовому полі стала розбалансована система органів, що забезпечують державний фінансовий контроль та аудит. Діяльність державних органів, що здійснюють контрольні, контрольно-ревізійні, наглядові і фіскальні дії щодо бюджетних коштів регламентується окремими спеціальними законами і нормативно-правовими актами. Хоча у Конституції України (стаття 98) лише Рахункову палату визначено, як орган, що здійснює контроль за використанням коштів державного бюджету. Верховною Радою України було прийнято зміни до цієї статті значно розширивши повноваження Рахункової палати у частині парламентського контролю за формуванням державного і місцевих бюджетів та виконанням місцевих бюджетів. Проте Президентом України було застосовано право вето щодо цього закону.