Финансовый контроль

      Экономический анализ предполагает анализ исполнения доходной и расходной части бюджета, а также смет бюджетополучателей. Он позволяет выявить проблемы и  противоречия бюджетного процесса, пути повышения его эффективности. Поскольку  бюджетная система является одним из важнейших инструментов регулирования социально-экономических процессов, важно проанализировать ее влияние на отдельные стороны общественной жизни. Результаты такого исследования служат основой для выработки стратегии экономической политики государства на перспективу.

      Ревизия³ наиболее распространенный метод бюджетного контроля. Ревизия – это комплекс взаимосвязанных проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений, организаций. Проверкой может быть также охвачена работа финансовых органов по составлению и исполнению бюджета. Ревизии проводятся в органах государственной власти и их отдельных структурных подразделениях; во внебюджетных фондах; на предприятиях и в организациях с государственным участием; в организациях всех форм собственности, получающих бюджетное финансирование, и др. Они служат основой для принятия управленческих решений, способствуют профилактике нарушений в бюджетной сфере. 
 
 
 
 
 
 
 

2. Государственный финансовый контроль. Правовые проблемы, связанные с его  осуществлением

      История государственного финансового контроля в России тесно связана с судьбой  и историей Министерства финансов страны. Финансовый контроль, помимо этого, возник и развивался и как направление  государственного контроля - самостоятельного учреждения в системе органов управления страной.⁴

      Формирование  современной правовой базы контроля началось по инициативе Минфина принятием  Указа Президента Российской Федерации  от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению  государственного финансового контроля в Российской Федерации», постановления Правительства РФ от 6 августа 1998 г. № 888 «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации».

      Большое внимание вопросам государственного финансового  контроля, роли Министерства финансов в его осуществлении уделено в Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в действие с 1 января 2000 г. Однако многие полезные начинания в сфере государственного финансового контроля не получили полной реализации.

      Сегодня и на государственном уровне, и в общественном сознании признано, что государственный финансовый контроль нуждается в совершенствовании и усилении.

      Законодательная база системы контроля отстает от экономической реальности, задач  государства в финансовой сфере. Отсутствие правовых решений становится препятствием в достижении ощутимых для экономики результатов.

      Происходит  удаление ревизии из правовой базы контроля. При внесении поправок в  Бюджетный кодекс из него исключили  даже упоминание о ревизии в бюджетной  сфере. Не нашлось места ревизии в новом Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, хотя в прежнем Кодексе она была одним из важных способов собирания доказательств.

      В последнее время благодаря деятельности Счетной палаты России внимание к  проблемам совершенствования государственного финансового контроля усилено. Интересным начинанием явилось создание общественной организации - Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. В свою очередь, Минфин России предпринимает новые шаги по укреплению собственного контрольно-ревизионного аппарата.

      Однако  наиболее актуальной проблемой остается принятие федерального закона о государственном  финансовом контроле, без него функционирование контроля как эффективной системы  невозможно. 

1.   Общая характеристика федеральных органов государственного финансового контроля

      Четкая  организация системы органов  государственного финансового контроля является непременным условием эффективности  его осуществления. Нечеткое разграничение  полномочий, неоднозначно поставленные задачи, отсутствие взаимодействия между органами не способствует успешному функционированию данного института. Для создания действенной системы органов государственного финансового контроля необходимо, прежде всего, представлять, на каких принципах она должна быть основана. 

      Стоит сразу отметить, что в Российской Федерации не существует единой, четко  и понятно организованной системы  органов финансового контроля. Можно  говорить о сформированности отдельных  органов государственной власти, осуществляющих определенные контрольные полномочия в сфере публичных финансов.

      В соответствии с главой 26 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля на федеральном  уровне обладают законодательные органы РФ, осуществляющие предварительный, текущий и последующий контроль в финансово-бюджетной сфере.⁵ Важно, что эти органы вправе создавать собственный контрольный орган, которым сейчас является Счетная Палата РФ. Государственный финансовый контроль осуществляется также федеральными органами исполнительной власти,⁶ среди которых выделены Федеральное Казначейство и ФС ФБН,⁷ а также главные распорядители бюджетных средств (статья 269 БК РФ).

      Однако  финансовый контроль реализуется не только в бюджетной сфере. Необходимо отметить существование налогового и валютного контроля, а также банковского надзора. Исходя из этого, можно назвать более широкий круг контрольных органов, чем перечисленный в БК РФ. На федеральном уровне финансово-контрольные мероприятия проводятся соответствующими комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счетной Палатой РФ, Правительством РФ, рядом федеральных органов исполнительной власти, а также Центральным Банком РФ (который не обладает статусом органа государственной власти и осуществляет валютный контроль и банковский надзор).

      Счетную Палату РФ многие специалисты считают  высшим органом государственного внешнего финансового контроля в государстве. Это обусловлено тем, что она  обладает конституционным статусом, не входит ни в одну из ветвей государственной власти, и, будучи подотчетной Федеральному Собранию РФ, не подчиняется ему и обладает достаточными гарантиями независимости. 

      Однако  вопрос придания какому-либо органу статуса  высшего контрольного органа в государстве  до сих пор не решен. Более того, как уже было отмечено выше, не существует нормативно закрепленных основ взаимодействия органов государственного финансового контроля. Наряду с Счетной Палатой РФ и представительными органами государственной власти в лице соответствующих комитетов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ функционирует ряд органов исполнительной власти, также осуществляющих внешний финансовый контроль.

      Правительство РФ как высший орган исполнительной власти наделено функциями по проведению единой финансовой политики, по контролю за деятельностью иных федеральных органов исполнительной власти, что позволяет говорить о наличии у Правительства РФ полномочий, связанных с осуществлением финансового контроля.

      Особую  роль в современной системе органов  исполнительной власти играют федеральные службы, наделенные контрольно-надзорными полномочиями. Так, финансовый контроль осуществляют Федеральная налоговая служба и Федеральная служба страхового надзора. Они выполняют, соответственно, функции по налоговому контролю и контролю за соблюдением страхового законодательства. Финансовый контроль в рамках бюджетной системы Российской Федерации осуществляют ФС ФБН и Федеральное Казначейство (Положение о Федеральном Казначействе было утверждено Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года № 703).⁸

      Очевидно, что наличие такого количества различных  органов, выполняющих сходные задачи, не позволяет обеспечить надлежащий уровень финансового контроля в  стране. Нельзя говорить об их функциональной независимости, а организационная независимость заменяется отсутствием какой либо структуры внутри системы органов финансового контроля.

      Остановимся подробнее на рассмотрении правового  статуса некоторых органов, осуществляющих финансово-бюджетный контроль.

          Счетная палата РФ. Статья 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» гласит, что Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему. Термин «подотчетный» в данном случае не указывает на несамостоятельность или какую-либо зависимость Счетной палаты РФ от Федерального Собрания РФ. Данный термин вызван обязанностью Счетной палаты РФ предоставлять палатам Федерального Собрания отчет о ходе исполнения федерального бюджета, однако в федеральном законе «О Счетной палате РФ» подчеркивается, что «в рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата РФ обладает организационной и функциональной независимостью». Более того, сама процедура формирования состава Счетной палаты РФ, стоящие перед ней задачи и круг ее полномочий убедительно свидетельствуют о независимости, от какого бы то ни было органа государственной власти в Российской Федерации. Счетная палата РФ состоит из Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя, 12 аудиторов, а также Аппарата Счетной палаты РФ. Председатель Счетной палаты РФ и половина состава аудиторов назначается и освобождается от должности Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации. Соответственно заместителя Председателя Счетной палаты РФ и другую половину аудиторов назначает и освобождает от должности Совет Федерации. Постановление о назначении принимается большинством голосов от общего числа депутатов, а срок полномочий Председателя Счетной палаты РФ, его заместителя и аудиторов Счетной палаты РФ составляет 6 лет.⁹ Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудиторы Счетной палаты РФ имеют право присутствовать на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, их комитетов и комиссий, коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов. В свою очередь, поручения и обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или Государственной Думы подлежат обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты РФ, они же могут постановить провести внеплановые контрольные мероприятия.

      Как видно из всего вышеперечисленного, Счетная палата РФ при осуществлении  контрольной деятельности очень тесно взаимодействует с палатами Федерального собрания РФ, но ни в коем случае не зависит от них.

      Основные  направления деятельности Счетной  палаты РФ:

      - организация и осуществление  контроля за своевременным исполнением  доходных и расходных статей  федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

      - определение эффективности и  целесообразности расходов государственных  средств и использования федеральной  собственности;

      - оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

      - финансовая экспертиза проектов  федеральных законов, а также  нормативных правовых актов федеральных  органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

      - анализ выявленных отклонений  от установленных показателей  федерального бюджета и бюджетов  федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

      - контроль за законностью и  своевременностью движения средств  федерального бюджета и средств  федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

      - регулярное представление Совету  Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.¹⁰

      В процессе реализации этих задач Счетная  палата РФ осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Это в свою очередь предусматривает:

      - организацию и проведение оперативного  контроля за исполнением федерального  бюджета в отчетном году;