Федеральный бюджет России, его место в бюджетной системе страны

3. Дефицит Федерального  бюджета

Бюджет может  иметь три вида итога: баланс, профицит и дефицит.

Баланс бюджета - равенство его доходов расходам; профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами; дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами. В силу актуальности дефицита Федерального бюджета я остановлюсь подробнее на нем.

В случае принятия Федерального бюджета на очередной  финансовый год с дефицитом законом  об этом бюджете утверждаются источники  финансирования федерального бюджета. Размер дефицита федерального бюджета  не может превышать суммарный  объем бюджетных инвестиций и  расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о федеральном  бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются:

внутренние источники  следующих видов:

а) кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в  валюте РФ;

б) государственные  займы, осуществляемые путем выпуска  ценных бумаг от имени РФ;

в) бюджетные  ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

внешние источники  следующих видов:

а) государственные  займы, осуществляемые путем выпуска  ценных бумаг от имени РФ;

б) кредитивы  правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в  иностранной валюте.

Бюджетным кодексом также предусмотрено сокращение расходов федерального бюджета. Если в процессе исполнения федерального бюджета происходит снижение поступлений доходов федерального бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5 процентов, министр финансов вправе самостоятельно принять решение о введении режим сокращения расходов федерального бюджета и ввести указанный режим. Если неполное финансирование расходов происходит в интервале от 5 до 10 процентов, то Правительство РФ вправе принять решение о введении режима сокращения расходов федерального бюджета. Сокращение расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов федерального бюджета и получателей средств бюджета. Если неполное финансирование происходит более чем на 10 процентов, то Правительство РФ представляет в Государственную Думу проектов федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

В мировой практике существует замена, правда, не совсем адекватная, понятию сокращение расходов. Это - секвестр. Понятие секвестр происходит от латинского secvestrum - ограничение. Бюджетный секвестр - вынужденная реакция на недофинансирование расходных статей бюджета. Секвестр вводится в том случае, если недофинансирование принимает угрожающие размеры и затрагивает основные сферы финансово-экономической и политической деятельности государства.

Важный вопрос - как сокращать. В мировой практике за основу принята модель так называемого  «автоматического» сокращения расходов, подпадающих под секвестр. Обычно такое сокращение производится по единой пропорции (в процентах) для всех бюджетных статей, либо по отдельным  их группам. Существует также практика одноуровневого и многоуровневого  сокращения бюджетных ассигнований. При этом разные уровни могут предусматривать  разный процент сокращений, однако и здесь жестко соблюдается правило  единых пропорций по одному уровню.

Дискуссионным является вопрос о временных рамках секвестра. Существует точка зрения, что секвестр более эффективен в  случае его использования с момента  введения до конца финансового года, с последующим отчетом о его  исполнении в рамках общего отчета об исполнении бюджета. Другая позиция - секвестр должен вводиться на определенный срок в рамках текущего финансового  года: полугодие, квартал, желательно с  месячной разбивкой, и ежемесячной  отчетностью о его реализации. Выбор той или иной позиции  зависит от сложившейся практики бюджетного процесса и особенностей экономической ситуации.

Однако секвестирование имеет ряд недостатков. Во-первых, секвестр нарушает сложившийся баланс и провоцирует новый виток борьбы за бюджетные ресурсы. Значительный выигрыш в ней получают те силы, которые контролируют основные финансовые потоки. В проигрыше окажутся все традиционно слабые стороны: дотационные регионы, такие сферы, как образование, медицина, научные исследования, не обладающие достаточным лоббистским аппаратом. Такое положение может вызвать только очередной виток социальной напряженности.

Во-вторых, практика показывает, что в условиях ограниченного  финансирования происходит усиление территорий - региональных лидеров и концентрация вокруг них более экономически слабых регионов. В условиях спада экономической активности центра такие мини-федерации способны демонстрировать значительную экономическую, а частично и политическую силу. Поэтому секвестр способен спровоцировать дальнейшие сепаратистские тенденции и привести к разрушению единого экономического пространства.

Можно сделать  вывод о том, что секвестр как  инструмент финансовой антидефицитной бюджетной политики имеет право на существование только в том случае, если в его основе будут лежать следующие принципы:

Секвестр - комплексная  процедура.

Секвестр - радикальный  способ борьбы с бюджетным дефицитом, поэтому он должен использоваться в  том случае, когда задействованы  и полностью исчерпаны резервы  всех остальных антидефицитных мер.

Отказ от автоматического  пропорционального сокращения бюджетных  расходов. Сокращение должно проводиться  не постатейно и не по группам статей, а по целям расходования бюджетных  средств или по группам расходов.

Создание общепризнанных и законодательно утвержденных условий  ввода процедуры секвестирования и ее временных границ. Практика показывает, что такой оптимальной границей является квартал с месячной разбивкой.

Желательно четко  определить границы «защищенных  статей». Мировая практика признает оптимальным соотношение подобных статей в бюджете в размере 1/12 - 1/14 от общего объема бюджетных назначений.

Создание целостной  концепции бюджетного секвестирования позволит исключить эффект внезапности при неожиданном падении доходных поступлений в бюджет.

4. Основные параметры  бюджета 2009-2011 (доходы  и расходы)

Формирование  доходов федерального бюджета на 2009 год и на период до 2011 года осуществлялось на основе сценарных условий социально-экономического развития Российской Федерации на 2009-2011 года, основных направлений налоговой  и бюджетной политики на 2009-2011 года и оценки поступлений доходов  в федеральный бюджет в 2008 году.

Минэкономразвития РФ в 2008 г. разработало прогноз социально-экономического развития РФ на период до 2011 года по двум основным вариантамСайт Министерства финансов Российской Федерации: http://minfin.ru/.

Так, в основных вариантах прогноза заложены одинаковые прогнозные оценки мировых цен на нефть -- умеренное снижение средней  цены на нефть Urals с 112 долл/баррель в 2008 г до 88 долл/баррель в 2011года.

Различия по вариантам объясняются, прежде всего, изменением динамики конкурентоспособности  российского бизнеса и эффективностью реализации правительственных мер  по усилению инновационного характера  российской экономики и ее диверсификации.

Первый вариант -- инерционный -- отражает развитие российской экономики в условиях замедления роста экспорта углеводородов при относительном ухудшении конкурентоспособности отечественной продукции на фоне нарастающих кризисных процессов на рынке ипотеки в США и мировых финансовых рынках.

Это проявляется  в торможении инвестиционной активности, значительном снижении темпов роста  банковского кредитования и относительно более высоком вкладе импорта  в удовлетворение внутреннего спроса. Темпы роста ВВП снижаются  с 8,1 % в 2007 г до 5,4--5,9 % в 2010--2011 годах.

Второй вариант -- инновационный -- ориентируется на относительное улучшение конкурентоспособности российского бизнеса, сохранение высокой инвестиционной активности и осуществление ряда крупных инфраструктурных проектов, устойчивое развитие банковской системы и повышение ее вклада в рост экономики. Темпы роста ВВП в 2009--2011 годы прогнозируются на уровне 6,2--6,7 проц.

В инновационном  варианте предусматривается увеличение затрат на НИОКР, образование и здравоохранение  и повышение эффективности этих сфер, что влияет не столько на текущие  темпы роста экономики, сколько  на качество экономического роста и  разворот российской экономики к  инновационному социально-ориентированному типу развития.

В качестве основного  для разработки параметров федерального бюджета на 2009--2011 годы предлагается второй вариант прогноза -- инновационный.

В соответствии с Федеральным Законом от 31 октября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете  на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» представлены следующие основные характеристики бюджета:

Доходы: в 2009 году - 10 927,1 млрд. руб. (18,98% ВВП); в 2010 году - 11 733,6 млрд. руб. (18,81% ВВП) и в 2011 году - 12 839,0 млрд. руб. (18,06% ВВП), из них нефтегазовые: в 2009 году - 4 692,5 млрд. руб. (6,81% к ВВП), в 2010 и 2011 годах 4 536,2 млрд. руб. (5,93% к ВВП) и 4 637,5 млрд. руб. (5,24% к ВВП) соответственно.

Объем Резервного фонда: в 2009 году (на конец года) - 5 147, 5 млрд. руб.; в 2010 году - 5 914,6 млрд. руб. и в 2011 году - 6 761,0 млрд. руб.

Объем Фонда национального  благосостояния: в 2009 году - 3 331,1 млрд. руб.; в 2010 году - 4 588,1 млрд. руб.; в 2011 году - 6 080,1 млрд. руб.

Объем Инвестиционного  фонда: в 2009 году - 252,6 млрд. руб.; в 2010 году - 100,0 млрд. руб.

На  обеспечение функционирования и развития автодорог  будут направлены 239,2 млрд. руб. в 2009 году, 410,7 млрд. руб. в 2010 году и 529,4 млрд. руб. в 2011 году.

Объем ВВП: в 2009 г. - 51 475 млрд. руб. (106,0% к 2006 году), в 2010 году - 59 146 млрд. руб.; в 2011 году - 67 610 млрд. руб.

Уровень инфляции: в 2009 году - 8,5%; в 2010 году - 7,0%; в 2011 году - 6,8%.

Среднегодовой курс рубля к доллару  США: 24,7 в 2009 году; 26,0 - в 2010 году и 27,3 - в 2011 году.

Структура расходов и их динамика представлена в таблице 1.

Таблица 1. Функциональная структура расходов О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов: Федеральный закон РФ от 31 октября 2008 г., №204-ФЗ.

Наименование	2008 (закон)	2009	2010	2011
		млрд.руб.	%	млрд.руб.	%	млрд.руб.	%
всего	7 021,9	9 024,70	28,5	10320,3	14,3	11317,7	9,7
общегосударственные вопросы	870,3	1317,4	41,4	1236,8	-6,1	1203,9	-2,7
национальная  оборона	1016,7	1277,5	25,7	1390,7	8,9	1480,5	6,5
национальная  безопасность	827,2	1085,9	31,3	1198,3	10,4	1266,1	5,7
национальная  экономика	771,3	1039,4	34,8	1181,2	13,6	1384,8	17,2
ЖКХ	64	107,7	68,2	118,3	9,8	110,3	-6,4
охрана  окружающей среды	9,9	13,8	39,7	17,7	6,3	15,1	2,6
образование	336,1	423,1	25,9	468,8	10,8	484,9	3,4
культура, СМИ	93,7	113,9	21,6	114,4	0,4	114,4	0
здравоохранение и спорт	230	365,8	59,1	379,4	3,7	382,2	0,8
социальная  политика	275,6	297,7	8	338,6	13,7	307,9	-9,1
межбюджетные  трансферты	2527,3	2982	18	3621,1	21,4	4001,7	10,5