Значение данного Постановления,
учитывая активно проводимую в РФ
государственно-правовую реформу и
связанную с ней большую вероятность
конституционных поправок, очень
велико. Во-первых, оно вводит в правовую
систему России новый вид законодательного
акта представительного органа Российской
Федерации - закон Российской Федерации
о поправке к Конституции РФ. Можно
предположить, что юридическая сила
такого закона выше, чем у федеральных
конституционных законов. Он не только
создает новую редакцию Конституции
и тем самым становится ее неотъемлемой
частью, но и может изменить существо
вопросов, сузить или расширить их
перечень, по которым требуется принятие
федеральных конституционных законов.
Например, таким законом можно
установить, что статус столицы России
устанавливается федеральным конституционным
законом (в настоящее время статья
70 Конституции предусматривает принятие
для этого только федерального закона).
Во-вторых, Постановление во многом
обусловило принятие такого важного
акта, как Федеральный закон «О
порядке принятия и вступления в
силу поправок к Конституции РФ».
В-третьих, на закон о поправке к
Конституции не может быть наложено
вето Президента Российской Федерации.
В Постановлении от 28.11.95
№ 15-П по делу о толковании части
2 статьи 137 Конституции РФ[13] Конституционный Суд постановил,
что изменения наименования субъектов
Российской Федерации в соответствии
с частью 2 статьи 137 Конституции включаются
в текст статьи 65 Конституции указом Президента
РФ на основании решения субъекта РФ, принятого
в установленном им порядке, то есть фактически
установлена конкретная правовая форма,
в которой осуществляется включение наименования
нового субъекта РФ в текст ст.65 Конституции.
В Постановлении от 22.04.96
№ 10-П по делу о толковании отдельных
положений статьи 107 Конституции
РФ[14]Конституционный Суд постановил:
1. Под «принятым федеральным
законом», направляемым Президенту
РФ для подписания и обнародования
по смыслу части 1 статьи 107 Конституции
понимаются:
- законы, принятые Государственной
Думой и одобренные Советом
Федерации в соответствии с
частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции;
- законы, повторно принятые
Государственной Думой в соответствии
с частью 5 статьи 105 Конституции
(то есть квалифицированным большинством,
преодолевая несогласие Совета
Федерации);
- законы, одобренные Государственной
Думой и Советом Федерации
в соответствии с частью 3 статьи
107 Конституции (преодолевая вето
Президента).
2. Принятый федеральный
закон в течение пяти дней
направляется для подписания
и обнародования Президенту Советом
Федерации независимо от того,
одобрен этот закон данной
палатой путем голосования или
без рассмотрения. В случае, предусмотренном
частью 5 статьи 105 Конституции, принятый
федеральный закон Президенту
направляет Государственная Дума.
3. Отклонение федерального
закона Президентом, предусмотренное
частью 3 статьи 107 Конституции, означает
принятое в течение четырнадцати
дней с момента получения закона
решение Президента об отказе
в его подписании (вето) с указанием
мотивов такого отказа.
Не является отклонением
федерального закона в смысле части
3 статьи 107 Конституции возвращение
Президентом федерального закона в
соответствующую палату Федерального
Собрания, возможное только в случае
нарушения палатой установленных
Конституцией требований к порядку
принятия федеральных законов и
предусмотренных ею условий и
процедур.
4. Положение части 3 статьи 107
Конституции о том, что в случае отклонения
Президентом федерального закона Государственная
Дума и Совет Федерации в установленном
Конституцией порядке вновь рассматривают
данный закон, означает, что на рассмотрение
такого закона распространяются положения
частей 1 и 3 статьи 105, положение части
4 статьи 105 Конституции о четырнадцатидневном
сроке в толковании, которое дано Постановлением
Конституционного Суда от 23.03.95 № 1-П, а
также положения частей 1 и 3 статьи 107 Конституции.
Если отклоненный Президентом федеральный
закон не был повторно рассмотрен Советом
Федерации, он не может считаться одобренным
этой палатой, а вето преодоленным.
Хотелось бы высказать
некоторые соображения по поводу
пункта 3 резолютивной части данного
Постановления. Он фактически наделяет
Президента правом возвращать в палату
Федерального Собрания поступившие ему
на подпись федеральные законы без рассмотрения
в случае нарушения порядка их принятия,
которое «не является отклонением федерального
закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции»,
то есть не относится к вето. Следовательно,
в законодательном процессе появляется
не предусмотренная Конституцией и еще
более затягивающая его новая стадия.
Сначала Президент может не подписывать
(и не обнародовать) федеральные законы
на основании рассматриваемого Постановления.
Когда же федеральный закон принят с соблюдением
установленного порядка, Президент может
воспользоваться конституционным правом
вето и вновь заблокировать вступление
федерального закона в силу.
Конституционным Судом РФ
принимались важные акты толкования
положений Конституции РФ, посвященных
федеративному устройству России.
Так, в Постановлении от
14.07.97 № 12-П по делу о толковании содержащегося
в части 4 статьи 66 Конституции РФ
положения о вхождении автономного
округа в состав края, области[15] Конституционный Суд постановил,
что толкование части 4 статьи 66 Конституции
имеет общее значение, распространяется
на отношения всех автономных округов,
входящих в состав края, области, и касается
только конституционного положения о
вхождении автономного округа в состав
края, области в связи с теми вопросами,
которые поставлены перед Конституционным
Судом органами законодательной власти
Тюменской области, Ханты-Мансийского
и Ямало-Ненецкого автономных округов.
Вхождение автономного округа
в состав края, области по смыслу
части 4 статьи 66 Конституции означает
такое конституционно-правовое состояние,
при котором автономный округ, будучи
равноправным субъектом Российской
Федерации, одновременно составляет часть
другого субъекта Российской Федерации
- края или области. Это состояние
определяет особенности статуса как
автономного округа, так и края, области,
в состав которых он входит.
Вхождение автономного округа
в состав края, области означает
наличие у края, области единых
территории и населения, составными
частями которых являются территория
и население автономного округа,
а также органов государственной
власти, полномочия которых распространяются
на территорию автономных округов в
случаях и в пределах, предусмотренных
федеральным законом, уставами соответствующих
субъектов Российской Федерации
и договором между их органами
государственной власти. Вне пределов
ведения РФ и полномочий РФ по предметам
совместного ведения РФ и субъектов Российской
Федерации край, область, автономный округ
как самостоятельные и равноправные субъекты
Российской Федерации обладают всей полнотой
государственной власти. Они вправе передавать
осуществление части своих полномочий
друг другу на добровольной основе, по
договору между соответствующими органами
государственной власти либо в иной форме,
в том числе путем принятия закона края,
области или автономного округа. В сфере
совместного ведения РФ и субъектов РФ
полномочия органов государственной власти
края, области на территории автономного
округа осуществляются в рамках, определенных
федеральным законом и договором между
соответствующими органами государственной
власти, которые обязаны принять все меры
для достижения согласия. Отсутствие договора
не может служить препятствием для распространения
юрисдикции органов государственной власти
края, области на автономный округ. Во
всяком случае, федеральному законодателю
в целях обеспечения конституционного
порядка следует принять федеральный
закон, который должен гарантировать права
и интересы как РФ, так и ее субъектов,
в том числе автономного округа и края,
области, в состав которых он входит.
Важно подчеркнуть, что данным
толкованием Конституционный Суд
создал препятствие для нарушения
исторически сложившегося государственного
единства территории России, подтвердив
правомерность наличия у края,
области и входящих в их состав
автономных округов единых органов
государственной власти. При этом
юрисдикция органов государственной
власти края, области распространяется
на автономный округ независимо от
наличия соответствующего договора
между краем, областью и автономным
округом.
Важнейшее значение для правового
регулирования процедуры назначения
на должность Председателя Правительства
РФ приобрело Постановление от 11.12.98
1998 года N 28-П по делу о толковании
положений части 4 статьи 111 Конституции
РФ[16]. Конституционный Суд постановил,
что положение части 4 статьи 111 Конституции
о трехкратном отклонении представленных
кандидатур Председателя Правительства
Государственной Думой во взаимосвязи
с другими положениями данной статьи означает,
что Президент при внесении в Государственную
Думу предложений о кандидатурах на должность
Председателя Правительства вправе представлять
одного и того же кандидата дважды или
трижды либо представлять каждый раз нового
кандидата. Право Президента предлагать
ту или иную кандидатуру и настаивать
на ее одобрении, с одной стороны, и право
Государственной Думы рассматривать представленную
кандидатуру и решать вопрос о согласии
на назначение - с другой, должны реализовываться
с учетом конституционных требований
о согласованном функционировании и взаимодействии
участников этого процесса, в том числе
на основе предусмотренных Конституцией
или не противоречащих ей форм взаимодействия,
складывающихся в процессе реализации
полномочий главы государства и в парламентской
практике. После трехкратного отклонения
представленных Президентом кандидатур
Председателя Правительства - независимо
от того, представлялся ли каждый раз новый
кандидат либо один и тот же кандидат дважды
или трижды, - Государственная Дума подлежит
роспуску.
В мотивировочной части этого
Постановления Конституционный
Суд установил, что словосочетание
«трехкратное отклонение представленных
кандидатур» может означать трехкратное
отклонение кандидатуры на должность,
причем даже «по буквальному смыслу».
На наш взгляд, ни по буквальному (как отметил
судья В. И. Олейник в своем особом мнении
слово «кандидатур» нельзя прочесть в
единственном числе без некоторого насилия
над семантикой русской речи), ни по какому-либо
иному здравому смыслу представление
одной и той же кандидатуры трижды подряд
не может служить оправданием такой значимой
конституционной санкции, как роспуск
Государственной Думы. Если для назначения
Председателя Правительства необходимо
решение (выбор) Государственной Думы,
то его нельзя игнорировать повторным
представлением отвергнутой кандидатуры
Председателя Правительства. В таком случае
Президент обязан представлять Государственной
Думе другую кандидатуру.
Указанным Постановлением Конституционный
Суд РФ фактически лишил юридического
смысла согласие Государственной Думы,
необходимое для назначения Председателя
Правительства РФ, сделав главу исполнительной
власти по сути назначаемой Президентом.
Необходимо отметить, что
истолкованные Конституционным
Судом положения Конституции
Российской Федерации понимаются далеко
не однозначно. Об этом свидетельствует
довольно много особых мнений судей
Конституционного Суда по делам о
толковании Конституции Российской
Федерации. Критически оценивают деятельность
Конституционного Суда о толковании
и некоторые ученые-правоведы.
Помимо постановлений, Конституционным
Судом приняты определения по
запросам о толковании Конституции.
Ими, по существу, сформулированы критерии
допустимости запросов о толковании
Конституции, которые должны учитываться
субъектами, уполномоченными обращаться
в Конституционный Суд. Этими
определениями Конституционный
Суд отказывал в принятии запросов
о толковании к рассмотрению ввиду
того, что:
1) В понимании положений
Конституции РФ отсутствует неопределенность
(Определения от 26.09.95 № 74-О, от
05.11.98 № 134-О).
2) Рассмотрение запроса
о толковании означало бы проверку
конституционности федерального
закона в ненадлежащей процедуре
(Определения от 04.12.95 № 115-О, от
07.12.95 № 80-О, от 04.02.97 № 14-О, от
19.03.97 № 36-О, от 08.06.99 № 107-О, от
11.06.99 № 104-О, от 01.07.99 № 98-О).
3) Запрос содержит просьбу
об одновременном толковании
нескольких положений Конституции,
не имеющих единого предмета (Определения
от 02.11.95 № 93-О, от 28.12.95 № 137-О,
от 04.02.97 № 4-О).
4) Запрос о толковании
положений Конституции Российской
Федерации, по сути, требует от
Конституционного Суда создания
новых правовых норм (Определения
от 16.06.95 № 67-О, от 26.12.96 № 106-О).
5) По предмету запроса
о толковании Конституционным
Судом было принято постановление,
сохраняющее свою силу (Определение
от 04.12.95 № 133-О).
6) Конституционный Суд
в процедуре толкования не
вправе рассматривать вопросы,
которые не получили отражения
в Конституции (Определения от
22.05.97 № 62-О, от 12.03.98 № 25-О).
Определением от 19.04.96 № 25-О
производство по делу о толковании
части 2 статьи 76 Конституции было прекращено
в связи с отзывом заявителем
своего запроса.
Обобщая практику Конституционного
Суда по делам о толковании Конституции,
можно сделать следующие выводы:
1) Положениям глав 1 «Основы
конституционного строя», 2 «Права
и свободы человека и гражданина»,
8 «Местное самоуправление» Конституции
РФ толкование не давалось, хотя
они также нуждаются в толковании,
особенно в связи с проводимой
по инициативе Президента РФ
В.В. Путина государственно-правовой
реформой;
2) Отдельные постановления
Конституционного Суда о толковании
не полностью устраняют неопределенность
в понимании конституционных
положений. О неоднозначности
в их понимании свидетельствуют
особые мнения судей по многим
делам, значительное число «отказных»
определений и запросов о толковании
положений Конституции РФ.