Государственно - частное партнерство(ГЧП): понятие, сущность, классификация

основная из проблем – это  ощущение временщика, в том числе  и среди высоких

чиновников, которым надо решать быстро и при этом позаботиться, чтобы  как

бы чего не вышло. Поэтому, если можно  что-то не решить, то это и не

решается. С другой стороны, при  взаимодействии с некоторыми

представителями частного бизнеса, где  есть доля государства, сталкиваешься

примерно с тем же самым. Например, это может быть банк с формальной

точки зрения частный, но, по сути, мы понимаем, что он по ряду причин все-таки

государственный, и люди, принимающие  там решения, ведут себя по этому

принципу. Сегодня существует немалое  количество бизнеса, который де-юре

имеет контроль и существенную долю государства, де-факто это бизнес

частный».

Кто должен выстраивать отношения  с бизнесом со стороны

государства в рамках ГЧП на макроуровне? Кто будет управлять,

координировать и контролировать выполнение соглашений и контрактов по

проектам ГЧП? По этим вопросам наблюдается  большой разброс мнений - от

необходимости создания специального министерства до некоммерческого

партнерства, как в ряде зарубежных стран. По мнению некоторых экспертов,

координационным центром содействия развитию ГЧП могла бы стать

Государственная комиссия при Правительстве  РФ или подразделение

Администрации Президента РФ, которая  бы объединила усилия

законодательной и исполнительной власти по созданию правовых условий

для развития государственно-частного партнерства.

«То есть начинать нужно с выстраивания правильной системы управления

со стороны государства, прежде всего, решить проблему субъектности. В

бизнесе хотя бы есть субъекты. Партнерские  отношения формируются

постепенно, причем не только политическим путем, но и корпоративным.

Скажем, социальная ответственность  как идея сначала должна войти  в

сознание, затем воплотиться в  нормах поведения и конкретных программах».

«Конечно, нужен орган, который  должен заниматься ГЧП, в том числе

лоббировать продвижение законов, их разработку. В какой форме должен быть

этот орган? Не знаю, какое-то агентство, наверное. Я понимаю, на уровне

исполнительных органов власти нет никакой заинтересованности, потому что у

правительства свои задачи, зачем  им это. Я думаю, что это должно быть при

Минэкономразвития, раз они занимаются развитием, при них может быть какая-

то структура, которая занималась бы именно стратегическим развитием,

потому что партнерство –  это, прежде всего стратегическое развитие. Я

считаю, что без развития ГЧП, которое  предполагает взаимодействие интересов

государства, бизнеса и гражданского общества, никакого инновационного

развития у нас не будет. В  нынешних условиях смешанной формы, когда меняется

государство, когда корпорации порой  становятся сильнее, чем само государство,

по сути, их альянсы могут уже  управлять бюджетом».

«Помимо Банка развития, который  занимается, как известно, крупными

проектами, необходимо создать источники  финансирования для средних и  малых

проектов. И, наконец, больше делать пилотных проектов, не бояться их делать,

то есть формировать новые правила  игры, уже исходя из какого- то опыта. Мы

же долго запрягаем, потом неожиданно запускаемся во весь опор, и оказывается,

что много ещѐ не доработано и  начинаем на ходу уже налаживать и  это не

самый лучший способ».

«Нужна единая методология реализации ГЧП, которая исключит

использование различных узковедомственных  подходов при осуществлении

различных форм партнерства. При этом нельзя допускать проявлений

иждивенчества предпринимательского сектора или их развития только за счет

государственных средств и возможностей».

«Необходим механизм ГЧП, обеспечивающий прозрачность и

защищенность участников. Проблемы ГЧП напрямую связаны и с бюджетным

законодательством, с гарантией  и защитой капиталовложений, распределением

рисков и расходов. При этом бизнес должен иметь возможность гибко

оперировать выделенными средствами, чтобы решить вопросы их целевого

использования».

4.5. Короткий горизонт  стратегического планирования

На практике до сих пор применяется  устаревший подход к выработке

стратегии развития страны («найти задачу под имеющиеся бюджетные

средства, а не средства под задачу»).

Для развития ГЧП требуются изменения  в системе стратегического

планирования на стороне государства: необходимы долгосрочное

финансовое планирование, разработка системы гарантирования инвестиций

частного сектора, вложенных в  объекты государственной собственности,

разработка системы мониторинга  проектов ГЧП, оценки экономической

эффективности проектов.

«Сейчас в Минэкономразвития разрабатывается  концепция Федеральной

контрактной системы, а в Минфине  – Программа повышения эффективности

бюджетных расходов на период до 2012 года. Ни тот, ни другой документы не

содержат разделов о ГЧП (кроме  общих слов). Это означает, что  единственная

сущностная новация в деятельности экономического блока Правительства  –

государственно-частное партнерство  – обречена на провал. Одно дело –  слова,

другое – дела. Для реализации ГЧП нужна перестройка всей системы  бюджетного

финансирования (долгосрочность финансового  планирования, разработка системы

гарантирования инвестиций частного сектора, вложенных в объекты

государственной собственности, мониторинг проектов ГЧП, оценка финансового

эффекта и пр.). А зачем им это  надо»?

«Центральный вопрос в том, что  сама идея развития должна получить

некое оформление и как экономическая  концепция, и как юридическая  форма, и как

набор инструментов реализации. На сегодня  доминирующая концепция в области

развития основана на том, что бюджет финансирует капитальные вложения в

инфраструктуру для реализации проектов по созданию промышленных

производств, ОЭЗ, комплексной жилой  застройки. Основной принцип при  этом

состоит в том, что будущий бюджетный  эффект должен окупить вложения из

бюджета в необходимую для этого  проекта инфраструктуру. Цепочка  принятия

решений такова: есть идея промышленного  производства, есть средства в

бюджете, есть выполнение критерия, есть реализация проекта. А если есть все,

кроме средств в бюджете? Поэтому  парадигму надо менять — развивать

инфраструктуру для проектов при  участии частных инвесторов, причем риски

должны быть разделены с государством, а создаваемый бюджетный эффект от

реализованных проектов должен «поддерживать» расчеты с инвесторами…

Тогда цепочка принятия решений  другая: стратегия развития территории,

портфель проектов ГЧП на необходимое  развитие инфраструктуры, конкуренция

частных инвесторов за проекты, привязываемые  к этой инфраструктуре,

поддержка расчетов за инфраструктуру на долгосрочный период. Что мешает

реализовывать эту концепцию? Привлечение  инвестиций в опережающее развитие

инфраструктуры на условиях ГЧП  требует инструментов качественного

экономического расчета эффектов долгосрочного развития территории,

инструментов поддержки деятельности власти по подготовке качественного

предложения проектов, и инструментов управления рисками реализуемых

проектов ГЧП, за которые отвечает власть».

«Основные проблемы ГЧП заключаются  в невозможности принятия на

себя обязательств органами государственного, муниципального управления в

рамках соответствующих контрактов за пределами того, что у них  на

сегодняшний день определяется бюджетом, а также дорогостоящее выполнение

начальных условий контрактов и  др. Таким образом, необходима отработка

механизмов координации исполнения обязательств публичного участника

антимонопольного регулирования, регулирования публичных закупок  при

осуществлении проектов ГЧП, т.е. организовать исполнение обязательств

публичного участника ГЧП».

«В Банке развития должны появиться  такие компоненты, как лидирующая

позиция по формированию методологии  экономических моделей долгосрочного

развития, предоставление грантов  субъектам РФ и, в первую очередь,

муниципалитетам, на разработку стратегий  и формирование местных

институтов долгосрочного развития, соответствующих методологии Банка,

инструменты участия в капитале проектных компаний, которые должны

формироваться субъектами РФ и муниципалитетами для подготовки проектов

ГЧП, инструменты гарантий и страхования  рисков исполнения контрактных

обязательств субъектов РФ и  муниципалитетов, принимаемых в  рамках

проектов ГЧП».

При этом правила должны быть понятными  и стабильными, тогда есть

надежда на долгосрочность стратегий  со стороны бизнеса. Проекты ГЧП  в

основной своей массе долгосрочные, поэтому необходима система, которая

может работать на горизонт 25 и более  лет. Сейчас же таких горизонтов

планирования нет ни у государства, ни у бизнеса.

«Любому бизнесмену нужно понимать правила игры, по которым он

играет. Правила могут быть и  не очень хорошими, но, по крайней  мере,

понятными. Но когда правила игры постоянно меняются с приходом каждого

нового чиновника, в таких условиях очень сложно существовать, и поэтому  бизнес

становится однодневным».

«Концессионные соглашения –самый сложный юридический документ,

который может достигать 500 страниц, потому что партнерство

концессионной основе заключается  на 30-40 лет. Следовательно, в соглашении

должны быть учтены все нюансы, а риски – взвешены».

 «Длина концессии – 30 лет  и больше. Естественно, на такие  долгосрочные

сроки ни один российский банк денег  не дает».

«Главный ступор развития ГЧП –  бюджетное планирование. Самое

важное, что государство должно гарантировать частному бизнесу  – риски, в

том числе и в финансовой сфере. В этом состоит миссия государства».

«Самый успешный сектор российской экономики, где реализуется ГЧП, это

сфера стратегических транспортных проектов. Но там проекты практически

не окупаемы. То есть они окупаемы на горизонте 25 и более лет, что  для

современного бизнеса практически  является синонимом не окупаемости. Ни одна

крупная, даже крупнейшая российская компания не планирует на такой

горизонт».

«Система гарантирования долгосрочных инвестиций частных компаний в

объекты государственной собственности  в рамках проектов ГЧП отсутствует

на уровне закона».

«Суть ГЧП состоит в распределении  специфических рисков между органом

власти и частным бизнесом. Частный  бизнес должен быть уверен, что имеет

дело с ответственным государством. Сейчас же ключевой риск ГЧП состоит  в

том, что государство не имеет  опыта ответственности по своим

обязательствам. Решать эти проблемы лучше всего на локальном уровне, в этом

смысле показателен опыт Санкт-Петербурга».

«Проблемы ГЧП начинаются на стадии обоснования госзаказов, на стадии

проектов, где не создана конкурентная база, отсутствует четкое распределение

рисков».

«Такая неопределенность может  подтолкнуть частного партнера выйти

из проекта до его завершения или по возможности переложить стоимость  своих

затрат на государство».

«Ощущение временщика – одна из главных  проблем для развития ГЧП в

России. Это касается не только рядовых  служащих, но и чиновников высоких

рангов. Они стараются решать свои дела бегом-бегом и «как бы что  не вышло».

«В вопросах ГЧП наиболее инициативны  субъекты бизнеса, нежели органы

государства. Крупные бизнес-структуры, которые проявляют интерес к  созданию

ГЧП в самых различных сферах – от транспорта и ЖКХ до высшего

образования».

«ГЧП нужно развивать среди  органов власти, бизнес к нему всегда готов.

Для реализации проектов на местах нужны  региональные и муниципальные

подразделения ГЧП. Развитие таких  отношений между бизнесом и государством

возможно через информационное, нормативно-правовое и образовательное

сопровождение процесса. Международный  опыт показывает, что для этих

функций в стране нужно специальное  подразделение ГЧП».

«В чем сложность развития ГЧП  на рынке ЖКХ? Вся эта среда  ЖКХ

считается сферой деятельности локальных  монополий и подлежит

регулированию со стороны государства  в части установления тарифов. Поэтому

тот предприниматель, который готов  придти в эту сферу, должен знать

тарифную политику государства, чтобы  просчитать свои риски. Проблема в

том, что у нас ресурсоснабжение регулируется на разных уровнях –

муниципальном, региональном уровне, федеральном, - и эта разношерстность

сама по себе порождает большие  риски. Плюс сфера ЖКХ сама по себе социально

ответственная и социально чувствительная, и поэтому зачастую эти тарифные

решения принимаются не по экономическим  соображениям, а по политическим, а

Барьеры развития механизма ГЧП  в России

30

это – дополнительные риски для  бизнеса. Все это сдерживает вхождение  бизнеса

в сферу ЖКХ».

«Мы сравнивали разные сектора экономики, в частности, по структуре

инвестиций. Если в строительстве  свыше 80% заемных средств, то в ЖКХ