Региональная власть и ее структура

t-align:justify">   * Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г.//СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

 Споры о компетенции между государственными органами РФ и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.

     Последнее  означает, что нормативные акты  субъектов, изданные вне этих  двух групп вопросов, не рассматриваются  с точки зрения их соответствия  Конституции РФ Конституционным  Судом РФ, так как они вне  пределов компетенции Федерации.

Разграничение предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения  и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а  в случае их несоответствия ей действуют  конституционные нормы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Общие подходы к проблеме разграничения компетенции

     Грамотное разграничение предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти является одной из наиболее насущных и глубоко практических задач современного этапа развития российской государственности, структура которой в силу целого ряда объективных факторов всегда характеризовалась значительным компетенционным дисбалансом. Так было и во времена Киевской Руси, и в период Империи, и при советской власти. Разграничение полномочий шло по принципу, метко подмеченному русским классиком: “Вот приедет барин, барин нас рассудит”. Однако жизнь на местах шла вперед, а “барин”, в чьей компетенции находилась львиная доля вопросов местного значения, так и не приезжал.

В Союзе ССР проблемы разграничения  компетенции формально не существовало, хотя структура государственного управления характеризовалась большой степенью несбалансированности прав, обязанностей и ответственности. В высшей степени  централизованная вертикаль власти пронизывала все сферы народного  хозяйства, все стороны общественной жизни. На конституционном уровне провозглашались  и методично претворялись в жизнь  принцип демократического централизма  и приоритет руководящей роли Коммунистической Партии. Поэтому простому гражданину было просто сориентироваться в вопросе о том, куда обратиться за защитой своих интересов, - он отстаивал их, как правило, в партийных  органах. В рамках господствовавшей на тот момент политической системы  данная схема оправдывала себя.

Крупномасштабные реформы 90-х годов  прошлого века коренным образом изменили ситуацию. Децентрализация власти, попытки построения в России действительно  федеративного государства и  воссоздания местного самоуправления, ориентация на рыночные формы хозяйствования, сами по себе так необходимые стране, повлекли целый ряд негативных последствий, среди которых оказалась и  сохраняющаяся вплоть до настоящего момента неясность в вопросе  о том, кто является субъектом  реализации конкретных властных полномочий, ответственным за их надлежащее осуществление. Повсеместно сложилась ситуация, когда гражданин вроде бы наделен  каким-либо правом, но не может реализовать  его, так как отсутствует либо точно не определена обязанность  конкретного органа власти, должностного лица по обеспечению реализации этого  права: мэры кивают на губернаторов, губернаторы  – на мэров, а все вместе –  на федеральный центр.

Практика наглядно продемонстрировала порочность подобного подхода, следствием которого стали и “замерзающие”  каждую зиму города, и систематические  задержки зарплаты и социальных пособий  по всей стране. Пришло время не только гражданам, но и самой власти разобраться, кто должен осуществлять, кто осуществляет, и кто несет ответственность  за осуществление тех или иных властных полномочий, причем не на уровне деклараций, а в рамках реально действующих механизмов реализации, подразумевающих, в частности, четкое и однозначное закрепление обязанностей по их финансовому наполнению, а также соответствующие санкции. При этом основным критерием передачи полномочий с одного уровня власти на другой может рассматриваться исключительно рациональность их осуществления на конкретной территории с точки зрения удовлетворения интересов проживающего там населения.

В ходе разграничения компетенции  между разными уровнями публичной  власти необходимо учитывать также  и федеративный характер современной  российской государственности, накладывающий  определенный отпечаток на процессы размежевания полномочий. Для федеративных государств характерна более четкая институализация компетенционных  сфер федерации, субъектов федерации  и муниципалитетов, причем ни один из уровней власти не вправе посягать на регулирование, управление предметом  ведения другого уровня. Для федеративных государств характерна также горизонтальная модель бюджетного федерализма. Основой  формирования доходной базы бюджетов Федерации и ее субъектов должен стать изначально распределенный между  ними набор предметов ведения, определяющий контингент налоговых полномочий и  доходов регионов.

Следует также отметить, что размежевание предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации  практически повсеместно является весьма динамичным процессом. Компетенционные  перечни не остаются неизменным, раз  и навсегда данными. Изменения в  них вносятся в случае, когда государство  готово передать, а регионы –  принять (реже наоборот) дополнительные полномочия с обеспечивающей их реализацию налогооблагаемой базой. Однако само по себе разграничение компетенции  между федерацией и ее субъектами не может служить гарантией выполнения обязательств, взятых на себя сторонами. Не способна дать такие гарантии и  горизонтальная модель бюджетного федерализма. Они обеспечиваются лишь включением регионов в систему экономических  отношений в качестве равноправных участников, что достигается только путем наделения их правом владения, распоряжения и пользования объектами  собственности. Поэтому в странах  с федеративным устройством функционирует  двухуровневая система государственной  собственности: государственная собственность  федерации - государственная собственность  субъектов федерации. Третьим компонентом  данной системы является муниципальная  форма собственности, хотя в теории до сих пор идут споры о природе  местной власти.

В рамках федеративной государственности  происходит взаимодействие как минимум  трех уровней публичной власти: центр, регионы, муниципалитеты. Их взаимодействие должно базироваться на отмеченном выше принципе, согласно которому каждая из сторон федеративных отношений не вправе вмешиваться в предметы ведения другой стороны, произвольно брать на себя их выполнение, либо наделять себя ее функциями. Вместе с тем данные уровни публичной власти не являются полностью независимыми, изолированными друг от друга. Выполняя государственные функции, они не дублируют друг друга, а взаимодействуют в соответствии с принципом субсидиарности, согласно которому вышестоящие органы власти должны решать только те задачи, которые не способны эффективно решать нижестоящие. Нарушение принципа субсидиарности, а также невыполнение какой-либо из сторон своих функций должно влечь за собой репрессивные меры в адрес провинившейся стороны.

Основной проблемой при размежевании компетенции является, как правило, сфера совместного ведения. Российская Федерация в данном случае не является исключением. Статья 72 Конституции, регулирующая сферу совместного ведения, не разграничила должным образом полномочия федеральных  и региональных органов власти, что  на практике привело, с одной стороны, к неудовлетворительному осуществлению  ряда полномочий, а с другой, - к  появлению необеспеченного федерального мандата, т.е. закрепленных федеральными законами обязательств перед населением органов власти субъектов Российской Федерации, не подкрепленных соответствующими материальными и финансовыми  ресурсами.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Разграничение компетентности в сфере экономики

     Исходной предпосылкой обеспечения эффективности управления экономикой является четкость разграничения полномочий органов власти и управления всех уровней. Неясность по этому вопросу относится к числу наиболее существенных недостатков российского законодательства. В Конституции РФ отсутствует содержательный перечень предметов ведения субъектов РФ (ст. 73) и чрезмерно расширен круг вопросов совместного ведения (ст. 72). Закрепляя институт совместного ведения, включая в него множество функций, имеющих важное значение для социально-экономического развития регионов, Конституция вместе с тем не дает самого содержания совместного ведения, состоящего из трех аспектов: совместное законодательное регулирование, совместное практическое администрирование и совместное финансирование. Критерии этой “совместности” также нигде нормативно не определены.

В результате, обновленная редакция Закона № 184-ФЗ содержит “мешанину” всевозможных компонентов совместного ведения, в ряде случаев выходящих за рамки  действующей Конституции, да и сам  принцип совместного ведения  часто служит прикрытием для осуществления  планов экономически немотивированной централизации управления. Такая  ситуация сложилась, в частности, в  сфере недропользования. Тенденцией современных процессов разграничения  компетенции в данной сфере можно  считать объявление практически  всех (за исключением общераспространенных) природных ресурсов федеральной  собственностью с соответствующей  жёсткой централизацией механизмов управления ими.

Правовая трактовка отношений, возникающих в связи с разграничением полномочий и собственности в  сфере недропользования, является на сегодняшний момент одной из ключевых компетенционных проблем. В других сферах данная проблема отчасти разрешена  такими законодательными актами, как  Лесной кодекс, Водный кодекс, Федеральный  закон “О разграничении государственной  собственности на землю” и др. Возникновение  проблемы именно в сере недропользования обусловлено институтом единой государственной  собственности на недра, предусмотренным  Законом РФ “О недрах” (ст. 2.1). Закон  был принят в 1992 году, то есть до принятия Конституции РФ и Гражданского кодекса, и впоследствии вступил с ними в противоречие, поскольку упомянутые акты допускают многообразие форм и  субъектов собственности (в том  числе, раздельно федеральной и  субъектов Федерации) на природные  ресурсы, включая недра.

Предусмотренная Законом “О недрах”  единая, неразделенная между Российской Федерацией и ее субъектами государственная  собственность отвечает взгляду  на недра как на элемент общественного  достояния. Однако как правовой институт современной рыночной экономики, как база конкретизации и разграничения функций государственного управления, как основа для четкой фиксации соответствующих полномочий и ответственности сторон, т.н. единая собственность экономически ущербна. Нельзя сбрасывать со счетов и то, что собственность обеспечивает право на присвоение соответствующего рентного дохода (горной ренты), хотя чисто практически межбюджетное распределение налоговых и иных платежей, заключающих в себе рентную составляющую, может не ориентироваться на формальные признаки собственности на отдельные участки недр. Выходом из сложившейся ситуации может стать только внесение большей определенности в конституционно-правовую трактовку собственности на недра (участки недр) в Российской Федерации.

Другой проблемой, неизбежно возникающей  при разграничении компетенции  в сфере экономики, являются межбюджетные отношения. Неопределенность с решением ключевых вопросов реформирования бюджетного федерализма становится преградой  к совершенствованию механизмов взаимодействия различных уровней  публичной власти. Реалии межбюджетных отношений справедливо рассматривается  многими специалистами в качестве одного из основных препятствий на пути действительной федерализации  Российского государства.

На федеральном уровне уже проделана  огромная работа по приведению межбюджетных отношений в нормальное юридическое  русло. Принята “Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года”, обозначившая приоритеты в данной сфере общественных отношений, хотя нельзя не отметить декларативности  многих ее положений. В качестве первоочередных задач нормативного правового регулирования  провозглашаются:

• усиление стимулирующей функции межбюджетных отношений,

• устранение нефинансируемого федерального мандата,

• минимизация встречных потоков бюджетных средств,

• ликвидация феномена искусственной дотационности регионов,

• сбалансированность бюджетов всех уровней и их равнодефицитность,

• справедливое и оптимальное распределение налогов, включая поэтапный переход к системе “один налог - один бюджет”.

Практика бюджетного федерализма  в России выходит сегодня на новый, более высокий уровень развития и сталкивается с проблемами, давно  уже ставшими предметом озабоченности  в наиболее развитых федеративных государствах. Большинство из этих проблем лежит в сфере финансового обеспечения осуществления полномочий, оказывая, таким образом, значительное влияние на весь процесс взаимодействия разных уровней публичной власти.