Региональная политика в Российской Федерации: состояние, перспективы

 

• длительный экономический  кризис;

 

• изменения  государственного устройства, в том числе политических и экономических отношений «центра» и регионов.

 

Распад СССР радикально изменил геополитическое  и геоэкономическое положение Российской Федерации в Евразии. Новые государства (респуб­лики бывшего СССР) отделили РФ от непосредственного соседства с Центральной и Западной Европой и Ближним Востоком. Страна лишилась большинства портов на Черном и Балтийском морях и ряда железнодорож­ных, автомобильных и трубопроводных коммуникаций международного значения. Нарушились экономические связи российских регионов с респуб­ликами бывшего СССР (товарообмен упал в 3-4 раза), и появилась необхо­димость их замещения собственным производством или связями с «дальним» зарубежьем. Образовались пробелы в минерально-сырьевой базе (отсутствие достаточных запасов марганцевых, титановых, хромитовых руд и др.).

 

Возникли новые  приграничные регионы (26 субъектов  РФ) с их специ­фическими инфраструктурными, производственными, гуманитарными  про­блемами. В Россию хлынул поток  переселенцев, в основном русскоязычных, которых необходимо было размещать и обустраивать, по возможности с меньшими социальными и экономическими издержками (всего за 1992-1997 гг. в РФ прибыло из ближнего зарубежья около 5 млн чел.)

 

Либерализация внешнеэкономической деятельности несомненно ускори­ла рыночные преобразования российской экономики и позволила активнее использовать преимущества международного разделения труда. Регионы стали напрямую выходить на мировые товарные и финансовые рынки, привлекать иностранные инвестиции для модернизации своей экономики. Однако для различных регионов либерализация внешнеэкономической деятель­ности имела существенно разные последствия. Выигрывают в основном регионы — экспортеры продукции, пользующейся устойчивым внешним спро­сом (нефти, газа, цветных металлов, алмазов), а также крупные торгово-посреднические центры (Москва, портовые города). В то же время в трудное положение попали регионы, концентрирующие производства, не выдерживающие конкурен­ции с импортируемой продукцией или сильно зависящие от дорогого импортного сырья (например, «текстильные» районы европейского Центра).

 

Просто критиковать  прежнюю региональную политику —  непро­дуктивно, так как уже нет  той системы и сейчас необходима переоцен­ка сложившейся системы  размещения производительных сил с точки зрения сохранения или преобразования ее элементов и связей. Наи­большую озабоченность вызывает такое наследие прошлого, как чрез­мерная концентрация многих производств, узкая специализация реги­онов, дальние расстояния между поставщиками и потребителями, су­ществование моногородов (атомные городки, угольные поселки, где большая часть населения зависит от функционирования одного пред­приятия).

 

1.    ПЕРСПЕКТИВЫ  РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

 

 

 

2.2.  Регионализация  и дезинтеграция

 

В России наблюдаются  признаки дезинтеграции: усиление замк­нутости регионов и уменьшение интенсивности  межрегиональных свя­зей. Предельная ситуация в процессе дезинтеграции  — выпадение ре­гиона из экономической  системы — выход из состава  государства, его обособление или вхождение в другую систему (государство). Дезинтеграционные тенденции не устранены и по сей день, они проявляются в Приморье, Чечне, Татарстане и др[4].

 

Примеров интеграционной направленности пока очень мало (в  Российской Федерации — Беларусь). Однако политическая опасность распада ослабевает, начинает активно действовать такой объединяю­щий фактор, как заинтересованность товаропроизводителей в преодо­лении ограничений спроса и расширении рынка сбыта продукции. Эти интеграционные моменты следует поддержать государству, в чем и отразится один из аспектов его региональной политики.

 

Огромные различия российских регионов по всем условиям раз­вития и федеральное устройство страны обрекают на неудачу унифи­цированные подходы к проведению реформ. Для реформирования Рос­сии необходимо разумное сочетание двух течений: регионализации и интеграции.

 

Суть регионализации — учет специфики регионов в общероссий­ской  структурной, инвестиционной, финансовой политике; перенос ряда реформ на региональный уровень (например, реформу в комму­нальном секторе); разработка специальных программ по реформам для регионов с особыми условиями развития.

 

2.2.  Модели  реформ

 

В последние 3—4 года региональная политика в России стреми­тельно  проходит этапы официального признания. Она превращается в политическую моду. Редкое программное заявление государственных властей обходится без утверждений о приоритетности региональной по­литики.

 

Объективные различия стартовых  условий, дифференцированное отношение  федеральных властей к разным регионам и различия в по­литике региональных властей определяют неравномерность осуществ­ления реформ и их региональное разнообразие.

 

Основные вариации определяются примерно следующими моде­лями поведения  региональных властей:

 

осуществление рыночных преобразований даже ценой усиления со­циальной дифференциации (Москва и др.);

 

ориентация на увеличение экспорта с использованием различия в мировых и внутренних ценах  и льгот по внешнеэкономической  дея­тельности;

 

завоевание для своего региона льгот от федерального правительст­ва (налоговые льготы, субсидии и т. п.);

 

сохранение существенных элементов административно-плановой экономики на региональном уровне (контроль за ценами, нормирован­ное распределение  товаров, запрет на их вывоз и т. д.).

 

Существует также в  современной региональной политике проект ТАСИС СМЕРУС 9503, отражающий основные европейские тенденции. Роль проектов ТАСИС состоит в сопровождении  позитивной динамики и в участии  в создании условий для развития, а именно:

 

• привлекая внимание федеральных органов власти к необходимости и достоинствам всесторонней политики регионального развития, осуществляе­мой путем разрешения макроэкономических проблем страны;

 

• выступая за наилучшую  координацию между федеральным, региональ­ным и местным уровнями, при которой федеральный, уровень выполнял бы функции координации, оценки и регулирования проводимой политики;

 

• поддерживая  лоббирование интересов региональных органов власти по отношению к центру с тем, чтобы снять или снизить негативное воздействие блокирующих развитие макроэкономических факторов;

 

• способствуя  деятельности региональных органов  и руководителей в рамках существующих ограничений путем разработки законодательных и институциональных рекомендаций, позволяющих компенсировать или умень­шить пагубный эффект макроэкономических ограничительных факторов;

 

• способствуя  принятию региональными органами власти методов стра­тегии развития, основанных на партнерстве с региональными государствен­ными и негосударственными участниками экономических процессов, а также на точной и конкретной формулировке целей, а не на поддержке интересов секторального развития, лоббируемых представителями той или иной отрас­ли, что слишком часто используется сегодня.

 

2.3.  Новая  стратегия территориального развития  Российской Федерации

 

XX в. оставляет  экономическое пространство России  сильно неоднород­ным и дезинтегрированным, со множеством внутренних деформаций. Не может быть иллюзий саморазрешения накопившихся проблем. Перелом негативных тенденций и устойчивая прогрессивная эволюция экономическо­го пространства могут осуществляться только под воздействием консолиди­рованной политики государства и конструктивных сил общества. Для этого требуется приступить к осуществлению новой стратегии территориального социально-экономического развития, рассчитанной как минимум на первую четверть XXI в.

 

Стратегия должна предусматривать пути решения новых  сложных проблем. С этой точки  зрения особенно ценен опыт Европы, опережающей нашу страну по процессам эволюции экономи­ческого пространства.

 

Главными задачами стратегии территориального развития страны, по нашему мнению, должны стать:

 

• укрепление целостности  экономического пространства на основе интен­сификации межрегиональной кооперации и эффективного сотрудничества с сопредельными странами и их региональными группировками;

 

• обеспечение  устойчивого экономического роста  в регионах на основе использования  их человеческого, природно-ресурсного, производственно-технического потенциалов, конкурентных преимуществ и возможностей межрегионального и международного сотрудничества;

 

• сближение  регионов по уровню экономического и  социального разви­тия, главным  образом путем стимулирования экономического потенциала отставших регионов.

 

Для осуществления  стратегии территориального развития в принципе необходим временной  горизонт, достаточный для модернизации и развития транспорта и энергетики, создания новых систем расселения, освоения природных ресурсов новых регионов, подготовки перехода всех регионов на модель устойчивого развития. Для этого потребуется не менее 15-20 лет, что превышает объявленный период Стратегии развития Российской Феде­рации, принятой Правительством (10 лет)[5]. Поэтому более долгосрочная проработка проблем территориального развития может стать базой для последующей пролонгации общей стратегии.

 

Временной горизонт стратегии должен вместить в себя три этапа:

 

завер­шение переходного  периода;

 

осуществление крупных программ, способ­ных привести к качественным изменениям в сферах производства, транспор­та, расселения, образования, здравоохранения, природопользования и экологии;

 

выход, по крайней  мере, большинства регионов на траекторию устойчивого развития.

 

Задачами первого  этапа являются ускоренное преодоление последствий экономического кризиса в регионах, завершение в них основных институци­ональных преобразований, максимальное использование благоприятных факторов регионального развития. Специальной задачей стратегии является преодоление тенденций дивергенции и дезинтеграции экономического про­странства, осуществление разворота в направлении конвергенция — интег­рация. Уже на первом этапе разрыв между регионами по уровню развития может быть сокращен примерно в 1,5 раза путем подтягивания наиболее отсталых регионов. Тенденция усиления экономической связности россий­ских регионов (новая волна интеграции) возобладает уже в ближайшее время, когда экономический рост охватит большую часть регионов. Необхо­димость укрепления экономической целостности страны сохранится как одна из главных целей стратегии на весь период ее осуществления.

 

В стратегии  должен присутствовать национальный уровень, межрегиональ­ный уровень (решение  крупных межрегиональных проблем, например, взаимодействие северных и южных частей Сибири и Дальнего Востока, развитие региона «Большая Волга» и т.п.) и региональный уровень (ком­пактные экономические районы, субрегионы крупных экономических райо­нов, например, юг Дальнего Востока, а также субъекты РФ).

 

Главными направлениями стратегии на национальном уровне являются:

 

• развитие магистральных  сетей транспорта и энергетики (в  том числе создание межконтинентальных транспортных коридоров);

 

• более равномерное  размещение топливно-сырьевых баз;

 

• адаптация  производственных структур макрорегионов к требованиям устойчивого развития;

 

• формирование общероссийских систем расселения и  регулирование миграционных потоков;

 

• развитие трансграничного  экономического сотрудничества. Особое значение для интеграции экономического пространства России и ее интеграции в глобальную экономику имеют проекты трансконтиненталь­ных коммуникаций.

 

В сфере правовых отношений необходимо завершить  распределение полномочий между  федеральным центром, субъектами РФ, местным само­управлением; осуществить гармонизацию федерального и регионального экономического законодательства (особенно по собственности на природные ресурсы); принять базисные законы о государственном регулировании тер­риториального развития.

 

В процессе реформирования бюджетно-налоговой системы необходимо добиваться уменьшения числа регионов-бенефициаров федерального бюджета (этому должно служить также укрупнение субъектов РФ) и переориентации межбюджетных трансфертов на стимулирование регионального развития. Це­лесообразно ускорить переход на налогообложение трансрегиональных кор­пораций по месту основного производства, увеличивать долю платежей за природные ресурсы в доходах федеральных и региональных бюджетов. Наряду с бюджетно-налоговой системой для реализации территориальной стратегии должны использоваться такие экономические механизмы, как межрегиональное регулирование ценообразования естественных монополий (в особенности тарифов на транспорт, электроэнергию, природный газ), инвестиционные преференции, размещение государственных заказов.

 

Вся система  государственного регулирования должна подвергнуться ис­пытанию с точки  зрения ее соответствия целям и задачам  стратегии терри­ториального развития и государственной региональной политики.