Реформирование естественных монополий

     Глава 2. Целесообразность и последствия реформирования естественно-монопольных структур. 

     Среди множества актуальных проблем в  сфере исследований рынка и государственного регулирования экономики вопрос о целесообразности и последствиях реформирования естественно-монопольных структур занимает не последнее место. Основная задача этого процесса - создание конкурентного рынка и привлечение потенциальных инвесторов в целях развития данного сектора экономики. Реформирование уже затронуло некоторые отрасли, например, на сегодняшний день полностью завершена реформа монополии в сфере электроэнергетики, на базе которой создан ряд независимых компаний. Кроме того, на заключительной стадии находится реформа железнодорожного транспорта. Тем не менее, при рассмотрении данного вопроса, можно привести как большое количество аргументов, свидетельствующих о необходимости преобразований в сфере естественных монополий, так и множество доводов против создания конкурентных отношений в этом секторе экономики. С одной стороны, мероприятия по реструктуризации вертикально интегрированных компаний, многие из которых являются монополистами в своей отрасли, призваны создать на рынке свободную конкуренцию и тем самым привлечь в реформируемую отрасль дополнительные инвестиции. С другой стороны, нельзя не учитывать возможность неконтролируемого роста цен и тарифов на производимые данными предприятиями товары и услуги. Очевидно, что в таком случае может возникнуть процесс отмирания «невыгодных» (с точки зрения рынка) видов деятельности внутри реформируемых отраслей, которых в России довольно много. К примеру, в сфере железнодорожных перевозок низкорентабельными, а иногда и убыточными видами деятельности являются некоторые виды пассажирских перевозок.

     Эффективное функционирование развитой рыночной экономики обычно подразумевает самостоятельность каждого отдельно взятого предприятия, полностью отвечающего за результаты своей финансово-хозяйственной деятельности. Это, прежде всего, обосновано предположением о том, что каждый хозяйствующий субъект для поддержания приемлемого уровня конкурентоспособности должен разрабатывать эффективные системы управления бизнес-процессами, с целью максимизации прибыли, оптимизации общего уровня затрат, что в конечном итоге приведет к обеспечению финансовой устойчивости предприятия. Однако даже в экономике рыночного типа возможно, а иногда даже необходимо, появление и развитие монополий. Это можно объяснить несколькими причинами. Во-первых, в условиях современного экономического уклада существуют отрасли, в рамках которых экономия, связанная с ростом масштаба производства, выражена особенно резко, а создание и поддержание конкурентной среды является чересчур затратным с точки зрения эффективного расходования ресурсов или просто неосуществимым. В таких условиях наиболее эффективной является такая организация производства, при которой на рынке действует всего лишь один хозяйствующий субъект, способный удовлетворить совокупный спрос, предъявляемый на производимый данной фирмой товар или услугу. Кроме того, существование в рамках рыночной экономики монопольных структур может быть вызвано наличием крайне высоких препятствий (например, необходимость крупных капиталовложений) для вхождения в определенную отрасль. Очевидно, что присутствие в определенном секторе экономики только одного производителя накладывает на потенциальных конкурентов необходимость обладания капиталом, достаточным для вхождения в отрасль. С этой точки зрения становится понятным существование в экономике так называемых естественных монополий. Напомним, что под естественными монополиями обычно понимают особое состояние товарного рынка, при котором «удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства … по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены другими товарами, в связи с чем спрос … на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров…».¹ Обычно в экономической литературе к сфере естественных монополий относят транспортировку газа, нефти, и нефтепродуктов, железнодорожные перевозки, услуги электросвязи, почтовой связи, передачу электрической и тепловой энергии.  

     2.1. Реформирование железных  дорог в России. 

     В данной статье мы проанализируем проводимые мероприятия по реформированию железных дорог в России. Особое место в  работе уделяется проблемам, с которыми сталкиваются предприятия в сфере естественных монополий при переходе к конкурентным отношениям, а также тому, какие методы регулирования могут применяться в данном секторе экономики.

     В течение достаточно продолжительного периода наиболее эффективным методом управления предприятиями железнодорожного транспорта считалось прямое государственное регулирование. Однако, начиная с конца 1980-х гг., традиционные способы и подходы к управлению железными дорогами изменились. Именно в этот период идея приватизации государственных монопольных предприятий становится весьма востребованной. К числу основных причин пересмотра подходов к управлению железными дорогами и необходимости реформирования на тот период, следует отнести не совсем эффективную деятельность государственных предприятий в сфере железнодорожного транспорта практически во всех европейских странах. Низкая эффективность деятельности железнодорожных монополий проявлялась обычно в том, что их финансовое положение постоянно ухудшалось, даже, несмотря на значительные объемы средств, выделяемые государством. Однако, даже при наличии примеров неэффективного функционирования государственных железнодорожных монополий, представляется весьма затруднительным дать однозначный ответ - в какой форме следует организовывать деятельность в сфере железнодорожных перевозок: в форме монополии, находящейся в государственной собственности или же в виде конкурирующих частных компаний. Прежде всего, нужно отметить, что как в случае государственной монополии, так и у частных предприятий существуют свои позитивные и негативные аспекты деятельности. Например, если в качестве основного критерия эффективности рассматривать результаты финансово-хозяйственной деятельности, можно заметить, что финансовые показатели деятельности государственных железных дорог обычно несколько хуже, чем у частных компаний. С другой стороны, только государственные железнодорожные монополии имеют достаточные финансовые и материальные ресурсы, необходимые для поддержания и развития транспортной инфраструктуры, разработки и внедрения инноваций, без которых устойчивое развитие отрасли вряд ли возможно. Например, только государственные железнодорожные предприятия с помощью собственной научно-исследовательской базы проектируют и вводят в эксплуатацию новые типы поездов и вагонов, осуществляют строительство специализированных линий. Кроме того, не следует забывать о том, что государственные железнодорожные монополии берут на себя расходы, связанные с осуществлением менее выгодных, а иногда даже нерентабельных пассажирских перевозок. Например, согласно официальным данным, по состоянию на конец 2008 года государственные субсидии, выделяемые на компенсирование убытков от пассажирских перевозок ОАО «Российские железные дороги», составили порядка 20,5 миллиардов рублей.²  Речь идет о предоставлении льгот определенным категориям граждан (пенсионеры, студенты, инвалиды и т.д.), а также об обслуживании транспортных потребностей пенитенциарной системы и армии. Именно в силу низкой рентабельности такого рода перевозок частные железнодорожные компании изначально стремятся избежать обслуживания вышеуказанных секторов и стараются занять только те сегменты рынка, которые в перспективе будут приносить им высокие доходы.

     В целях преобразования железных дорог в конкурирующие частные предприятия, государственными органами были сформулированы и реализованы следующие меры:

1. Частичное списание и реструктуризация долговых обязательств, проведение мероприятий по финансовому оздоровлению железнодорожных монополий, частичная отмена системы государственного субсидирования;
2. Разделение и организационное обособление железнодорожных монополий на два сектора – инфраструктуру и эксплуатацию, а также предоставление возможности выхода на рынок частным компаниям;
3. Внедрение системы самоокупаемости (т.е. основным целевым ориентиром являлось не получение прибыли, а достижение безубыточности).

     2.2 Этапы реформирования. 

     В 1992 году был издан указ президента «Об акционировании на железнодорожном транспорте», в котором предусматривалось, что реструктуризация будет происходить путем приватизации отдельных предприятий и хозяйственных комплексов и создания на их базе акционерных обществ. Реализацию реформы предусматривалось осуществить в течение трех последовательных этапов.³ В рамках первого (подготовительного) этапа реформы (2001-2002гг.) планировалось осуществить внедрение нового механизма регулирования тарифов, сокращение перекрестного субсидирования за счет ликвидации необоснованных тарифных льгот некоторым категориям пользователей, а также создание открытого акционерного общества «Российские железные дороги». На втором этапе (2003-2005гг.) предусматривалось создание на базе финансово-хозяйственного комплекса ОАО «РЖД» самостоятельных акционерных предприятий с целью стимулирования конкуренции на рынке железнодорожных перевозок. Наконец, на заключительном этапе (2006-2010гг.) планировалось осуществить продажу акций дочерних и зависимых обществ ОАО «РЖД» на открытом рынке, а также провести оценку целесообразности и способов полного отделения сектора инфраструктуры от сектора эксплуатаций железных дорог.

     По  состоянию на текущий момент трудно с уверенностью сказать насколько  успешной является реформа железных дорог, можно лишь сопоставить запланированные  мероприятия с тем, что было реализовано. Прежде всего, в 2003 г. было создано ОАО «Российские железные дороги», кроме этого, была предпринята попытка законодательно решить вопрос недискриминационного доступа независимых операторов к объектам железнодорожной инфраструктуры. Далее, на базе хозяйственного комплекса ОАО «РЖД» было создано несколько крупных дочерних и зависимых компаний, в т.ч. ОАО «Трансконтейнер», ОАО «Первая грузовая компания», ОАО «Вагонреммаш» и др. Некоторые изменения произошли также в структуре рынка железнодорожных перевозок: появились независимые частные операторы, например, ЗАО «Северстальтранс», ООО «ММК-Транс» и др. Однако, большинство частных железнодорожных операторов появились на рынке исключительно с целью обслуживания транспортных потребностей крупных предприятий, функционирующих в сфере металлургической, химической, добывающей промышленности (МК АО «Северсталь», АО «Аммофос», «Новолипецкий МК» и др.). Что касается других видов перевозок, то в настоящее время данный сегмент рынка обслуживается целиком за счет усилий ОАО «РЖД».

     Несмотря  на уже реализованные мероприятия, в экспертном сообществе высказываются  мнения о том, что необходимо пересмотреть перечень запланированных мероприятий, а некоторые и вовсе утверждают, что реформу надо прекратить. В качестве основных аргументов в пользу сворачивания или серьезного пересмотра плана реформы обычно приводят высокую вероятность повышения тарифов на железнодорожные услуги. Например, по оценке генерального директора Института проблем естественных монополий (ИПЕМ) Ю.Саакяна ,⁴ прежде чем продолжать реформу отрасли, необходимо ответить на следующие вопросы: соответствуют ли заявленные цели и задачи реформы современным условиям? Действительно ли необходимо разделение ОАО «РЖД» на инфраструктурную и перевозочную компании? В каких сферах конкуренция необходима, а в каких - нежелательна и даже опасна? Какова оптимальная степень либерализации на железнодорожном транспорте? Появление в среде экспертов подобных вопросов наталкивает на размышления относительно необходимости поиска альтернативных методов и механизмов, способствующих построению оптимальной модели функционирования железнодорожной отрасли. В качестве одного из таких механизмов можно рассматривать государственную корпорацию, а также различные формы государственно-частного партнерства. При подобной постановке вопроса, прежде всего, нужно обосновать, почему, по нашему мнению, в рамках сектора железнодорожных перевозок следует создавать некое подобие государственной корпорации. Для этого нам необходимо сначала показать как основные преимущества, так и общие недостатки данной организационной формы. Прежде всего, что согласно законодательству государственная корпорация не может быть банкротом. Это обстоятельство снимает с нее условие обязательного получения прибыли. В этом случае достаточным будет перейти на функционирование по принципу самоокупаемости, при котором предприятие должно полностью покрывать свои совокупные издержки. Если же помимо покрытия всех затрат госкорпорация еще достигает определенной нормы прибыли, значит, затраченные ресурсы были использованы эффективно. Такая схема функционирования особенно актуальна для внедрения в секторе железнодорожных перевозок, поскольку в целом для железных дорог характерна несбалансированность рентабельности по отдельным видам деятельности. Во-вторых, при рассмотрении реформы российских железных дорог следует учитывать специфику данного сектора экономики в России. Поскольку для страны в целом характерны чрезвычайно большие расстояния, железнодорожный транспорт является основным транспортным средством для большинства категорий населения, а поэтому данный сектор экономики должен постоянно контролироваться государством с целью недопущения безосновательного роста тарифов и снижения качества обслуживания. Более того, при разработке разного рода государственных планов и концепций развития, как в рамках отдельных отраслей, так и для экономики в целом следует четко осознавать, что без соответствующего развития железнодорожной сети реализация программ экономического развития вряд ли будет возможна в полном объеме. При этом в настоящее время существующая сеть железных дорог даже не полностью покрывает всю территорию России. Так, на сегодняшний момент 6 субъектов РФ не имеют полноценной сети железных дорог. Среди таких субъектов можно, например, выделить республику Саха (Якутия) и Чукотский автономный округ, в которых перевозки грузов и пассажиров из других регионов в основном осуществляется авиационным транспортом, что, естественно, увеличивает конечную стоимость товаров для потребителей.

     Подводя некоторые итоги, следует отметить, что реформирование железнодорожного транспорта должно проходить с учетом, прежде всего, необходимости комплексного развития рассматриваемой отрасли. Это означает, что государству с помощью различных методов регулирования следует стимулировать не столько исключительно использование инфраструктуры, сколько ее восстановление и развитие. Помимо этого, сегодняшняя ситуация существенно осложняется влиянием мирового финансово-экономического кризиса, затронувшего многие сферы общественной жизни. В этой связи выработка альтернативных моделей управления и развития железнодорожной отрасли является одной из приоритетных задач. Поэтому государству следует оказывать поддержку предприятиям естественно-монопольного сектора в целях стабильного функционирования, как самих монополий, так и смежных с ними отраслей экономики. Так, если в секторе железнодорожного транспорта государству удастся стабилизировать ситуацию, то это позволит нормализовать спрос на продукцию предприятий металлургической, химической, легкой промышленности. Более того, в сложившихся кризисных условиях у железнодорожного комплекса появляется возможность существенного обновления парка подвижного состава и инфраструктуры при относительно низких затратах. Так, в условиях снижения спроса (а соответственно и цен) на продукцию вагоно- и тепловозостроительных предприятий, приобретение крупных партий подвижного состава посредством государственного заказа представляется весьма целесообразным. Более того, такая мера обеспечит загрузку мощностей производителей подвижного состава, тем самым сохраняя рабочие места на данных предприятиях. Загрузка мощностей, в свою очередь, повысит спрос на сырье и материалы, необходимые для производства, что позитивно скажется на состоянии производственной выработки предприятий-поставщиков сырья (металлургические, химические и др. предприятия).

     Таким образом, основной целью реформирования железнодорожного транспорта должна быть, прежде всего, эффективность функционирования отрасли как целостной инфраструктурной системы, и применительно к этой цели необходимо просчитать целесообразность применения тех или иных моделей в этой области, будь то конкуренция или государственное управление. С учетом всех особенностей железнодорожного транспорта необходимо оценить потенциальные риски дальнейших мероприятий по реализации конечного этапа программы реформирования и при необходимости внести соответствующие корректировки.

     Глава 3. Развитие железнодорожного транспорта на современном этапе.