Программа социально-экономического развития территориального образования

Процесс отбора территориальных проблем, подлежащих решению на

программной основе, включает в себя три основных этапа:

1. отбор региональных проблем, требующих решения;
2. обоснование возможности решения проблем программным методом;
3. независимая экспертная оценка целесообразности решения проблем программным методом.

Отбор проблем подразумевает следующие  процедуры:

• комплексное изучение принятой концепции и прогнозов функционирования экономики региона;
• анализ складывающейся социально-экономической ситуации (экономический потенциал, внутренние и внешние тенденции развития, динамика товарного рынка, движение основных фондов производства, конъюнктура межрегиональных связей и внешней торговли, уровень удовлетворения производственных, научных, социальных потребностей и др.);
• определение узких мест в хозяйстве региона, порождающих проблемные ситуации (фиксация неудовлетворенности какой-либо потребности, разрыв между желаемым и достигнутым уровнями развития и др.);
• структурный, качественный анализ выделенных проблем (выявление соподчиненности и взаимосвязей выделенных проблем);
• рассмотрение проблем, подлежащих решению в увязке с совокупностью уже решаемых региональных проблем.

Обоснование возможности решения  проблем программным методом включает:

• разработку рекомендаций об объективной возможности решения проблем программно-целевым методом (выявление наличия у проблем программных признаков – конечности во времени реализации, локализуемости проблемного объекта, неразрешимости проблемы в заданные сроки на основе других методов и форм управления и др.);
• анализ преимуществ и недостатков использования программного метода для устранения выявленных проблемных ситуаций применительно к условиям региона;
• обобщение и систематизацию накопленного в регионе опыта применения программного метода;
• оценку возможности использования программного подхода в регионе в условиях рыночных отношений.

Экспертная оценка целесообразности решения проблем программным  методом содержит следующие процедуры:

• предварительная ресурсная оценка каждой из предлагаемых к решению проблем (потребность в финансовых, материальных, земельных, трудовых, информационных и временных ресурсов);
• определение ресурсных возможностей региона и сопоставление их с потребностями для решения проблем;
• расчет полезной результативности решения каждой из проблем, конкретизация конечных результатов;
• определение экономической эффективности реализации проблем программным методом;
• ранжирование проблем для программирования по значимости и приоритетности, формирование каталога проблем;
• принятие решения о разработке конкретных программ.

Технология разработки региональных целевых комплексных программ проходит следующие основные этапы:

1. формирование перечня одновременно реализуемых программ и принятие решения об их разработке. Перечень составляется на основе отобранного и согласованного с экспертизой списка территориальных проблем, подлежащих решению на программной основе. Формируется банк целевых программ территории. Рекомендуется не принимать к единовременной реализации избыточное количество программ, превышающее ресурсные возможности, реализуемые текущими мерами. Предлагается на этапе формирования перечня программ затратить больше усилий и средств для обоснования целесообразности их разработки, установления оптимальных параметров, увязки с другими потребностями региона, а также с образом жизни и обычаями людей. Непроработанные решения, как показывает опыт, влекут за собой неоправданные, невозместимые потери;
2. определение органа  программно – целевого управления, ответственного за формирование и реализацию программы. Определяются функциональный «Заказчик» и «Исполнитель» программы. Взаимоотношения между «Заказчиком» и «Исполнителем»  регламентируются на основе заключаемых контрактов на разработку конкретной программы;
3. определение головного разработчика проекта прграммы и соисполнителей. Выбор головного разработчика ( как правило, научно – исследовательская проектная организация, специально созданная комиссия, рабочая группа) целесообразно проводить на конкурсной основе по согласованию с «Заказчиком» и  ответственным «Исполнителем». Головным разработчиком могут быть как местная организация ( всех форм собственности), так специализированные организации других регионов или творческие коллективы, составленные из представителей разных ведомств и имеющие соответствующий опыт решения поставленных в программе проблем. К  участию в  конкурсе допускаются организации государственного ( ведомственного) подчинения. Головной разработчик осуществляет организационное и научно – методическое руководство деятельностью всех соисполнителей, ответственных за  подготовку отдельных программ; формирует проект территориальной программы в сводном виде и представляет его заказчику. Соисполнители подбираются с учетом их статуса и полномочий, наличия квалифицированных кадров и опыта аналогичных работ. Взаимоотношения головного разработчика и соисполнителей также регламентируются контрактами с «Исполнителем» программы;
4. разработка технического задания на проектирование программы. На основе утвержденного перечня программ организация – заказчик подготавливает и выдает головному разработчику исходное задание на  формирование региональной программы, которое должно содержать:
• развернутую формулировку главной цели, основных подцелей и задач программы с количественно определенными конечными  показателями;
• примерный состав программы в рамках региона;
• ориентировочный состав предприятий ( организаций), участвующих  в реализации программы;
• ориентировочную потребность в  материально – технических, топливно–энергетических, земельных, трудовых ресурсах и прочих видах ресурсов;
• объем предполагаемых затрат на разработку программы с  указанием источников и порядка финансирования;
• указания по организации разработки, согласованию и рассмотрению программы и др.

Головной разработчик, руководствуясь исходным заданием, подготавливает и согласовывает с «Заказчиком»:

• общую схему программы и организационный план ее составления;
• координационный план, в котором для всех определяют содержание, порядок и сроки завершения работ по проектированию, объемы и источники их финансирования;
• необходимые методические материалы, формы и показатели для соисполнителей;

  5. проектирование программы.  Проектирование осуществляется  на стадии планово-бюджетных расчетов  и начинается с детального  анализа исходного состояния проблемы и прогноза экономических и других последствий. На основе предпрограммных проработок (схемы развития и размещения производительных сил районов, схемы формирования территориально-производственных комплексов, научно-исследовательские и проектно-изыскательные разработки и др.) изучаются состояние проблем, формы и способы ее решения, производится отбор исходной информации, необходимой для проведения последующих оценок и расчетов.

Основа анализа – изучение ретроспективы  состояния проблемы. Привлекаются динамические ряды показателей, характеризующих, например, уровни удовлетворения потребностей в программном продукте (продуктах) за предшествующие годы; затраченные ресурсы на покрытие этих потребностей; отставание от нормативного уровня; состояние производительных сил; выявление устойчивых тенденций в изменении этих показателей и характеристик. Строится аналитическая картина состояния проблемы. Анализ призван сравнить состояние аналогичных проблем в других регионах. Устанавливаются возможности заимствования опыта, целесообразного привлечения специалистов, программно-проектных материалов, связанных с осуществлением аналогичных программ. При необходимости проводятся экологический анализ и оценка последствий выполнения программы.

Учитываются последние  и краткосрочные прогнозируемые достижения НТП. В краткосрочных программах отражаются факторы нестабильности экономики (кризис, инфляция).

Уточняются и детализируются конечные цели программы. Для обеспечения  достижения конечных целей формируется комплекс подцелей. Обеспечивается сопоставимость целей и подцелей по масштабу и значению. Уточнение целей осуществляется экспертно. Цели и подцели программы строятся и развертываются в соответствии с сутью программной проблемы. Рекомендуется прорабатывать иерархическую структуру целей и задач программы с тем, чтобы построить «дерево целей». Иначе говоря, композиция целей программы включает главную цель, указание на подцели первого и второго уровней и целевые задачи, обеспечивающие достижение подцелей. При этом совокупность целей и задач строится сверху вниз по правилам дезагрегации и снизу вверх по правилам агрегации.

Построение целей и целевых  задач проводится с применением  как расчетных процедур, так и  неформализованных, чисто экспертных оценок.

Предлагаются способы достижения целевых показателей с учетом ресурсных (материально-технических, земельных, трудовых, финансовых) требований. Приводятся расчеты потребностей во всех видах ресурсов, устанавливаются способы их покрытия. Осуществляются вариантные расчеты, различающиеся путями, средствами, сроками и другими параметрами достижения поставленной цели. Проводятся расчеты по обоснованию наиболее эффективных путей и средств достижения поставленных целей исходя из минимизации затрат. Оцениваются экологические последствия программных решений. В конечном итоге рекомендуется вариант, отобранный по большинству критериев.

Если явные предпочтения вариантов  отсутствуют, то результаты альтернативного  прогнозирования учитываются для  более детального последующего рассмотрения проекта. При этом обеспечивается максимальное участие всех сторон, заинтересованных в решении проблемы или способных провести независимую экспертизу проекта.

Оцениваются конечные экономические  и социальные результаты, эффективность  программы в целом. Обосновываются предложения по составу исполнителей и их полномочий, программным заданиям и срокам исполнения. Учитываются требования действующего законодательства, регламентирующего новые экономические отношения.

Устанавливаются способы координации  работ с российскими учреждениями и организациями на базе специальных двухсторонних и многосторонних соглашений. Составляются планы реализации проекта, сетевые графики работ.

Разделы проекта программы следует  разрабатывать последовательно-параллельным способом: разработка каждого последующего раздела начинается до завершения разработки предыдущего, при этом в содержание предшествующего раздела вносятся коррективы, обусловленные необходимостью его согласования с последующими разделами. Не исключены и итеративные циклы, если ресурсные потребности намного превышают средства, выделяемые или привлекаемые для выполнения программы, и надо кардинально менять целевую установку, возвращаясь к исходной точке разработки программы. Соблюдается цепочка «цели – пути и способы достижения целей – целереализующие мероприятия – потребные ресурсы, средства и источники их получения».

Расчетно-обоснованная программа вместе с мероприятиями по организационно-плановому сопровождению, которое включает механизм управления программой на различных этапах ее реализации, системой мер и ответственности разработчиков по отдельным этапам и др. представляется заказчику в виде детальных, научно-обоснованных, взаимоувязанных и сбалансированных технико-экономических расчетов.

Региональная программа сопровождается пакетом расчетных форм, дающих полное представление о характере документа, целях и задачах, расчетных параметрах программы, ее ресурсных и финансовых потребностях. К программе прилагается паспорт инвестиционных проектов, рекомендуемых к реализации, который является кратким изложением основных расчетных данных бизнес-плана.

Набор инвестиционных проектов (банк данных), выявленных в процессе разработки программ и отранжированный по степени  значимости с позиций интересов  государства и конкретного региона, а также по возможным срокам их сооружения, является результирующим показателем разработки программы. Проекты, имеющие федеральное и межрайонное значение и ориентированные на государственную финансовую поддержку, проходят дополнительную апробацию (экспертизу) в Минтопэнерго и Минэкономики России. Проекты местного значения (ТЭЦ, котельные, распределительные сети), финансирование которых намечается за счет средств региона, кредитов, иностранного и частного капиталовложения, утверждаются, как правило, местными органами власти.

Оформление каждой программы является стандартным: на титульном листе  указываются соответствующая краевая, областная, городская администрация; дата выпуска; на листе согласования – утверждающая инстанция и организация, согласование с которым необходимо.

Основными формами прямого участия  государства в регулировании  регионального развития станут осуществление  государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих  инвестиционных проектов, размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд (в том числе для поддержки проблемных регионов) посредством контрактной системы.

Принципиальное значение имеет  увязка процессов разработки и принятия программ с формированием и проведением бюджетной политики. Необходима инвентаризация всех уже начатых на территории России программ с пересмотром приоритетов, сроков, источников их ресурсного обеспечения. Наиболее крупномасштабные комплексные программы должны проходить рассмотрение и утверждаться в высших законодательных органах. В условиях рыночных отношений управление государственными региональными программами не должно ограничиваться существующими органами исполнительной власти – могут утверждаться на договорных началах специальные государственные, частные, смешанные независимые компании, консорциумы, агентства со специальными полномочиями и ответственностью.