Проект муниципальная экономика

В настоящее  время имеется целый ряд теоретических  и прикладных исследований, посвященных  проблемам становления и развития оценки системы стратегического  управления. Среди них работы Г.Ю. Ветрова, Д.В. Визгалова, Б.М. Гринчеля, Б.С. Жихаревича, С.Ф. Жилкина, Н.Е. Костылевой, А.Н. Петрова, В.Е. Рохчина и др. Однако сказать, что оценочная экспертиза становится систематической деятельность в муниципальном управлении, значит сильно погрешить против истины. Для  муниципального сектора эта проблематика является сегодня слабо проработанной. Вопросы остаются, особенно в связи  с методическим обеспечением оценки и ее внедрением в практику деятельности местных органов власти. 
Цель использования данного инструмента в практике муниципального управления состоит в повышении его качества; совершенствовании процедур разработки и реализации документов/стратегий, характеризующих стратегическое развитие муниципалитетов (под такими документами в статье подразумеваются концепция, программы, проекты, планы развития).    
Оценка системы стратегического управления позволяет органам местного самоуправления обеспечить преемственность своей социально-экономической политики, посредством подробного описания процессов управления. Раскрывает сильные и слабые звенья в стратегировании на местном уровне, а также обеспечивает экспертизу любых управленческих решений. 
Задачи оценки зависит от того, с какой целью она инициирована и как будут использованы ее результаты. Например, корректировка содержания стратегического документа - уточнение его целей и задач; экспертиза эффективности механизма их реализации, вовлечение в работу новых исполнителей, повышение эффективности сбора данных и т.д.; анализ степени выполнения стратегических целей; учет ошибок и недостатков прежних стратегий при разработке новой; привлечение к программе внимания местного сообщества и другие. 
В выполнении оценки заинтересован широкий круг лиц, во-первых, органы местного самоуправления. Являясь одновременно заказчиками оценки, исполнителями, разработчиками стратегических документов и имея основным источником финансирования муниципальный бюджет, местная власть наиболее заинтересована в проведении оценки результативности и эффективности системы стратегического управления. 
Во-вторых, целевая аудитория (благополучатели стратегии), к которой относится население, и, так называемые, стейкхолдеры. Для первого оценка интересна в связи с тем, что в результате реализации стратегических документов формируется среда жизнедеятельности, для вторых – условия для эффективного функционирования и развития.  
В-третьих, органы государственной власти субъекта РФ. В данном случае результаты оценки необходимы для того, чтобы: принять решение об участии в финансировании и оказании другой поддержки в реализации стратегии развития муниципалитета; определить вклад муниципальной территории в решении приоритетных проблем региона; оценить потенциал развития муниципальных образований, дислоцированных на его территории. 
Периодичность и содержание проведения оценки логично установить со стадиями реализации стратегических документов. Поэтому выделяют следующие типы оценки [1,16].  
Предварительная - оценка системы управления и стратегического документа до начала его реализации. Задачи - анализ качества деятельности органов местного самоуправления и проекта документа, оценка его необходимости для социально-экономического развития муниципального образования, предварительная оценка эффективности документа. 
Промежуточная - оценка на стадии реализации. Задача - корректировка стратегического документа для повышения его эффективности и успешного завершения, а также совершенствование самого процесса реализации. 
Обобщающая - оценка по завершении выполнения стратегии. Задача - экспертиза ее результативности и эффективности, анализ причин ошибок и неудач, принятие адекватных управленческих решений. 
Таким образом, оценку выполняют по схеме: разработка стратегии → предварительная оценка → реализация нескольких этапов стратегии → промежуточная оценка →окончание реализации стратегии → обобщающая оценка → разработка новой стратегии. 
При этом каждая из оценочных экспертиз имеет свои направления оценки: субъекты стратегического управления и их взаимодействие, процессы управления, стратегические документы, муниципалитет в целом. В зависимости от направления и целевого назначения выделяют оценки [1,16]:  
- потребности - оценка социально-экономических условий, которые привели к необходимости в реализации стратегии;  
- процесса реализации - анализ качества подготовки стратегического документа (состав и компетентность разработчиков, анализ методических материалов, использовавшихся при разработке, логическая схема документа, экспертиза его содержания и ресурсной обеспеченности); 
- результативности - экспертиза результатов, достигнутых в ходе выполнения стратегии, сравнение фактических результатов с целевыми; 
- эффективности - сопоставление результатов стратегического документа с затраченными в ходе его реализации ресурсами; 
- «затраты-выгоды» - анализ, позволяющий определить соотношение всех затрат и выгод стратегии в денежном исчислении. Эффективным считается тот ее проект, совокупная выгода от реализации которого превышает сумму понесенных по нему затрат; 
- продуктивности - измерение позитивных результатов и прочих благ, предоставленных стратегией, в расчете на одного реципиента (благополучателя); 
- влияния - 1) выявление причинно-следственных связей между параметрами муниципального развития и стратегическими мероприятиями; 2) оценка степени воздействия стратегии на социально-экономическое развитие муниципалитета. 
Качество выполнения оценки определяет нормативно-правовое, методическое, финансовое, информационное, организационное и кадровое обеспечение.  
Нормативно-правовое обеспечение должно содержать совокупность нормативно-правовых актов, необходимых и достаточных для проведения экспертизы (акты органов местного самоуправления, а также системы локальных актов индивидуального характера (личные административные акты участников оценки; нормативно-правовые договоры, основанные на нормах международного права, гражданского и трудового права РФ).  
Методическое обеспечение - это комплекс методических разработок и материалов по проведению оценки стратегического планирования и управления реализацией стратегии, носящих рекомендательный характер. Цели этих материалов: установление единых терминов применительно к оценочной деятельности в области стратегического управления развитием муниципальных образований; выработка рекомендаций по организации процесса оценки; предложение конкретных методик оценки. 
Решение вопросов финансового обеспечения оценочной деятельности необходимо предусмотреть при разработке общего бюджета стратегического документа. При этом кроме внутренних источников финансирования необходимо использовать возможности привлечения внешних (финансовые ресурсы за пределами территории муниципалитета, имеющиеся в распоряжении отечественных и иностранных инвесторов, субъекта РФ, средства федерального бюджета и международных финансовых организаций (участие в грантах)). 
Информационное обеспечение включает в себя следующие мероприятия: сбор вторичной (отчеты, инструкции, постановления, имеющиеся электронные базы данных и др.) и первичной (показатели, характеризующие достижение намеченных стратегических целей, их интегральная оценка, результаты общественного мнения, интернет-ресурсы) информации; ее систематизация и обработка. 
Организационное обеспечение должно содержать график проведения конкретных работ, их сроки, результаты и ответственных исполнителей оценочной деятельности. 
В качестве исполнителя (оценщика) (кадровое обеспечение) в муниципальном образовании могут выступать коллектив авторов стратегии, ее исполнители, структурные подразделения администрации, выполняющие контрольные функции, представители органов государственной власти субъекта РФ, а также сторонние оценщики (консалтинговые фирмы, научно-исследовательские организации).  
Планирование проведения оценки не менее важно, чем сами оценочные работы. При формировании оценочного проекта рекомендуется придерживаться следующей последовательности действий [1,47]. 
1. Мотивация проведения оценки (Потребность в оценке; Заинтересованные /Незаинтересованные в оценке; Объект оценки). 
2. Определение целей и задач оценки (Цели и задачи; Использование результатов; Возможные результаты или ожидания). 
3. Планирование оценки, разработка ее структуры (Заказчик и исполнитель; Вопросы оценки - параметры – индикаторы; Необходимые данные; Сроки проведения, отчетность, ресурсное обеспечение оценки). 
4. Сбор данных (Виды и объемы информации; Механизмы сбора информации; Источники информации). 
5. Анализ данных (Методы анализа). 
6. Подготовка отчета об оценке (Формат отчета; Содержательные аспекты отчета; Выводы и рекомендации). 
7. Использование результатов оценки (Направление анализа итогов оценки; Дальнейшие действия дальше; Выработка плана дальнейших действий). 
В качестве основных направлений оценки системы стратегического управления развитием муниципального образования выступают: 
1. Субъекты стратегического управления и функции стратегического управления. В их качестве выступают органы местного самоуправления, агентства, группы, комиссии, дирекции, комитеты или советы стратегического развития. Оцениваются по следующим свойствам (методичность, профессионализм, устойчивость, воспроизводимость, нацеленность на реализацию и др.). Основными функциями для оценки выступают [2,23]: законодательная; совещательная; реализующая; технологическая. 
2. Система стратегического партнерства. Предполагает оценку степени вовлеченности и результатов содействия субъектов стратегического управления с населением и стейкхолдерами (информированность, учет мнения, участие в разработке и реализации стратегии, представительность, активность, соучастие в финансировании и др.). 
3. Содержание стратегического документа. Это самая емкая часть оценки системы стратегического управления. Включает экспертизу основных структурных элементов документа, качество их разработки; риски реализации и др. свойства (статус, включенность в систему управления, комплектность, аналитичность, нацеленность, программность и проектность, реализуемость, потенциальная результативность [3,40]. Эффективность стратегического документа может выступать самостоятельным оценочным проектом. 
4. Оформление и продвижение стратегических документов. В качестве результатов оценки выступают полное восприятие (ясность, наглядность, качество издания) и, так называемая, физическая доступность стратегического документа для населения, стейкхолдеров, органов государственной власти субъекта РФ, других субъектов (научных центров, фондов). Также экспертируются методы обеспечения доступности: использование средств массовой информации и интернет-ресурсов, рассылка, презентации, интервью, участие в конкурсах и др.).  
5. Результаты реализации стратегических документов. Основными предметами оценки в рамках данного направления выступают изменения в развитии муниципального образования и их связь с реализацией стратегических документов на его территории. Полнота достижения стратегических целей, выполнение запланированных мероприятий, оценка «результативности».  
Методами и подходами, которые могут быть использованы в процессе оценки системы стратегического управления развитием муниципального образования, выступают: экспертные оценки, статистические методы, корреляционный и факторный анализ, регрессия, анализ «затраты-выгоды», эволюционный, функциональный, институциональный, системный, квазиэкспериментальный подход и др.).  
Необходимо активно внедрять оценку систем управления на местном уровне. Однако до настоящего времени не выработана универсальная и общепризнанная модель оценки, не сформировано единая терминология, процесс и структура оценочной экспертизы. Такое положение обусловлено проблемами объективного и субъективного характера (например, разнообразие типов муниципальных образований, формы и структуры стратегических документов их развития; заинтересованность, желание и способность органов местного самоуправления в выполнении оценки), требующие, безусловно, анализа и решения.  
 
Литература 
1. Визгалов Д.В. Методы оценки муниципальных программ. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. – 108 с. 
2. Гринчель Б.М., Костылева Н.Е. Методология и практика городского стратегического планирования. – СПб.: Институт проблем региональной экономики Российской Академии наук, 2000. – 90 с. 
3. Васильева З.А. Стратегическое развитие территорий: методологические подходы и инструментарий: Монография /З.А. Васильева, Т.П. Лихачева, И.В. Филимоненко. – Красноярск: ИПЦ КГТУ, 2005. – 272 с. 
Статья публикуется при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект 07-02-23206 а/В)  
 
 
 
 

Теперь  именно про оценку: 

Известно, что в  экономической литературе под эффективностью понимается соотношение

полученных результатов  и необходимых для этого затрат. Однако не во всех случаях можно с высокой точностью учесть все необходимые затраты. При этом полученные результаты

могут иметь качественные характеристики. Данные обстоятельства затрудняют определение

эффективности реализации стратегии развития муниципального образования представленным выше способом. Об эффективности может свидетельствовать то, насколько достигнуты поставленные цели, выполнены предусмотренные мероприятия при заданных уровнях нормативно_правовой, организационной и финансовой обеспеченности реализации стратегии развития муниципального образования. Такой подход к определению эффективности реализации стратегии развития муниципального образования отражает, в

первую очередь, ее результативность, под которой  понимается степень достижения поставленных стратегических целей и решения  задач, ожидаемого состояния экономики  муниципального образования, выполнения предусмотренных мероприятий.

Поскольку необходимые  для определения эффективности  реализации стратегии

развития муниципального образования параметры не поддаются непосредственному измерению, предложена

методика ее оценки, основанная на следующих принципах:

1) принцип комплексности.  Поскольку эффективность реализации  стратегии развития

муниципального  образования представляет синтетическое понятие, не сводимое к единому универсальному критерию, то и система оценивания эффективности должна быть многокритериальной;

2) принцип сочетания  количественного и качественного  анализа. При определении эффективности  реализации стратегии развития  муниципального образования необходимо применять и совмещать количественные и качественные методы и оценки;

3) принцип экспертного  оценивания. Анализ эффективности  реализации стратегии

развития муниципального образования следует осуществлять с помощью субъективных оценок, выражающих суждения специалистов, экспертов;

4) принцип непрерывного  развития системы оценивания. Любая  совокупность методов и критериев  оценивания не может рассматриваться  как всеобъемлющая и законченная.  Система оценивания эффективности реализации стратегии развития муниципального образования должна совершенствоваться (развиваться и обогащаться) по мере углубления познания в области муниципальног стратегического планирования и управления.

В качестве основных критериев оценки эффективности реализации стратегии развития муниципального образования предложены следующие:

динамика основных показателей социально-экономического развития муниципального образования за период реализации стратегии;

изменение уровня социально-экономического развития муниципального образования по сравнению с другими муниципальными образованиями в Российской Федерации и в регионе;

степень достижения за период реализации стратегии основных показателей социально-экономического развития муниципального образования,

целевые значения которых  предусмотрены в рамках стратегического документа;

степень выполнения намеченных мероприятий;

обеспечение нормативно-правовой, организационной и финансовой поддержки

выполнения стратегических задач (см. рисунок).

Рис. Оценка эффективности реализации стратегии развития региона 

Среди представленных критериев особое внимание заслуживают  критерий достижимости целевых установок  и критерий выполнимости предусмотренных  мероприятий, поскольку они непосредственно  отражают результативность реализации стратегии развития МО.

Для оценки результатов  реализации стратегического документа  необходимо использование системы  показателей, основой для формирования которой должна служить сбалансированная система стратегических целей.

Без обоснования  системы показателей относительно целей и задач, любой их набор  остается бесполезным инструментом, который мало пригоден (или не пригоден вообще) для

принятия решений, обоснования стратегии и мониторинга  ее реализации.

Создание системы  показателей начинается одновременно с началом работ по подготовке стратегии развития муниципального образования и является неотъемлемой частью мониторинга. Выбор индикаторов для оценки реализации муниципальной стратегии - это сложный процесс,

от которого во многом зависит объективность  оценки, а следовательно, и выводы относительно эффективности преобразований, осуществляющихся в соответствии со стратегическим документом. Главное  в этом случае не отождествлять систему оценок стратегических целей и задач с показателями, характеризующими социально_экономическую ситуацию в МО. В последнем случае набор показателей становится громоздким. За большим количеством информации теряются оценки, необходимые для анализа стратегических целей, задач и, в конечном счете, для выработки местной политики.

Оценку достижения поставленных целей и решения задач предлагается осуществлять

через сравнение  фактических и предусмотренных (целевых) значений показателей по

следующей формуле: 
 

                                                                     ( 1 ) 
 

где Pj - результативность показателя (отклонение его значений);

, - фактическое и предусмотренное (целевое) значение показателя, соответственно.

В случае если в  стратегических документах целевые  значения показателей определены не по годам, а к определенному периоду, оценку достижения целей и выполнения задач следует производить на основе анализа сложившейся динамики фактических значений показателей за период реализации стратегии.

В качестве обобщающих показателей, характеризующих степень  достижения целевых

ориентиров, можно  выделить следующие: “процент достигнутых показателей от общего их числа”, “процент показателей, по которым не достигнуты предусмотренные значения”, а также “процент показателей, по которым фактические значения превышают целевые значения”. При этом последний обобщающий показатель является составной частью первого, поскольку к достигнутым показателям относятся индикаторы, фактические значения которых совпадают с предусмотренными плановыми значениями или превышают их, т.е. ≥ . 

Расчет обобщающих показателей достижимости целей  необходимо осуществлять в два этапа. Сначала сопоставляются фактические и ожидаемые значения по всем установленным показателям и делаются выводы о том, был ли достигнут каждый из них. Затем соотносится количество достигнутых (недостигнутых) показателей и общее количество показателей.

Таким образом, с помощью выше указанных показателей  можно оценить степень достижения стратегических целей и решения задач. При этом причины недостижения намеченных результатов могут быть обусловлены не только объективными трудностями достижения установленных значений, но и степенью их проработки, реальностью установления, а также мотивацией органов исполнительной власти к их достижению.

Для оценки результатов  выполнения мероприятий, предусмотренных  в стратегии,

необходимо определить:

♦степень исполнения мероприятий;

♦в чем проявился эффект от реализации каждого конкретного мероприятия (и провести анализ причин в случае их невыполнения). 

В целях определения  результативности выполнения мероприятий (программных и

непрограммных) предлагаются следующие показатели: “доля реализуемых мероприятий

от общего количества запланированных мероприятий”, “доля  выполненных мероприятий от общего количества запланированных мероприятий”. При этом в количестве реализуемых мероприятий учитывается и количество выполненных мероприятий. Также для

оценки эффективности  выполнения мероприятий целесообразно  определить “долю выполненных мероприятий  в установленные сроки в общем количестве предусмотренных мероприятий за отчетный период реализации стратегии”. Следует отметить, что данный показатель можно рассчитывать только в том случае, если для мероприятий предусмотрены сроки их выполнения.

В случае невыполнения тех или иных мероприятий следует  указать причины их невыполнения. Для более удобного представления  соответствующей информации можно

оформить ее в виде таблицы. При этом в качестве заключения может быть указана информация либо об исключении рассматриваемого мероприятия либо пролонгация его на последующие годы. 

Результативность  реализации стратегии, помимо выше рассмотренных критериев (достижимости целей и выполнимости предусмотренных мероприятий), также опосредованно характеризует оценка социально_экономического положения муниципального образования за период реализации стратегии. В частности, большое значение имеет оценка изменения уровня социально_экономического развития муниципального образования по сравнению с другими муниципальными образованиями Российской Федерации (примерно одинаковыми по численности и степени развития), поскольку позволяет провести межмуницмпальное сопоставление,

определить место  муниципального образования в системе национальной экономики, принять управленческие решения по наиболее эффективному использованию имеющегося потенциала и активизации возможных источников роста конкурентоспособности территории. 

Несмотря на большое разнообразие существующих подходов к методике оценки комплексных межмуниципальных сопоставлений оценка уровня социально_экономического

развития муниципального образования должна основываться на