Особенности монополизации российской национальной экономики

Нередко степень естественной монополизации  производства переценивается. В интегрированной компании черты естественной монополии часто присущи только одному из сосредоточенных в ее рамках производств. Так, ею являются эксплуатируемые компаниями железнодорожные пути, но не подвижной состав; каналы телефонной проволочной связи, но не передающие устройства; трубопроводы, но не компрессорное оборудование. Скорее всего, конкуренция невозможна в первых, да не во вторых видах деятельности.

Компании-владельцы естественно  монопольного ядра (например, сетей) способны блокировать конкуренцию, отказывая  соперникам в доступе к сетям, или запрашивая за это столь высокую цену, что потенциальные конкуренты будут вынуждены отказаться от своих намерений. Одним из решений может стать принудительное организационное разделение сетевого обслуживания и поставки конечных продуктов - путем полного выделения из компании или раздельного ведения счетов.

Процесс выделения естественно  монопольного ядра может оказаться  многоэтапной итеративной процедурой, которая потребует от государственных органов осуществления мер структурного регулирования, то есть реализации целой серии последовательных шагов по разделению вертикальных и горизонтальных цепочек, соединяющих отдельные структурные подразделения отраслевого конгломерата, на собственно естественно монопольный сектор и сферы, в той или иной мере конкурентные.

Решение проблемы идентификации опирается  как на анализ много-продуктовых отраслевых функций издержек, построение специальных характеристик структуры отрасли, проверку их формальных свойств, регламентируемых теорией, так и на понятие устойчивости естественной монополии и связанный с ним анализ на модельном уровне устойчивости выделенной естественно монопольной структуры, ее жизнеспособности в той или иной конкурентной среде.

2. Определение для выделенного естественного монопольного сектора мер по регулированию и дерегулированию, направленных на обеспечение его эффективной работы с позиции максимизации общественной полезности, то есть оптимизация стратегии реформирования естественной монополии.

Регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью  и доступностью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и, соответственно, привлечь новые инвестиции.

Важность решения этой ключевой проблемы обусловлена тем, что даже если в реформируемой отрасли выделено естественно монопольное ядро, удовлетворяющее спрос на услуги при минимальном расходе ресурсов, эффективность деятельности естественной монополии может быть повышена за счет введения специальных управленческих мер со стороны государства- мер непосредственного государственного вмешательства и опосредованного.

3. Потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды, которую целенаправленно поддерживают регулирующие органы.

Конечно, приведенное описание подходов к решению проблем реформирования естественных монополий носит самый общий схематический характер.

В России начало реформированию естественных монополий положил Федеральный  закон №147-ФЗ 17.08.1995 №147-ФЗ (ред. 10.01.2003) «О естественных монополиях».⁸ В соответствии со статьей 4 Федерального закона №147-ФЗ к монопольной деятельности относятся услуги по передаче и транспортировке соответствующих видов товаров.

Выделив в качестве субъекта естественной монополии только услуги по передаче и транспортировке, Федеральный  закон №147-ФЗ заложил, по существу, контуры и основные принципы реформирования естественных монополий - производство и распределение товаров потребителям может осуществляться в конкурентном режиме, в то время как именно передача по сетям (в широком смысле, включая непосредственно электрические сети, трубопроводный транспорт, железнодорожные пути и т.д.) сопряжена со значительной экономией на масштабе и невозможностью организации конкуренции по технологическим причинам.

Пунктом 3 статьи 4 Федерального закона №147-ФЗ не допускается сдерживание  экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния  естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Кроме того, статья 7 возлагает ответственность на государственные органы регулирования естественных монополий в части контроля за действиями, которые могут сдерживать экономически оправданный переход соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. В соответствии с пунктом 5 статьи 9 федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественной монополии ликвидируется в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий. Орган регулирования естественной монополии принимает решение об изменении и о прекращении регулирования деятельности субъектов естественной монополии с учетом реализации демонополизации сфер естественных монополий (абзац 5 пункта 1 статьи 21 Федерального закона №147-ФЗ).

Вместе с тем процедуры, посредством  которых фиксируется изменение  условий на том или ином товарном рынке, не определены. Таким образом, в существующей нормативно-правовой базе фактически не учитываются возможности технологических изменений и через них -трансформация рыночной структуры в сторону более высокого уровня конкурентности.

Статья 12 Федерального закона №147-ФЗ⁹ указывает основания для принятия органами регулирования естественных монополий решений о применении методов регулирования.

Следующим шагом на пути реформирования стал Указ Президента РФ от 28.04.1997 № 426 (с изм. от 23.07.2001) «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий»,¹⁰ одобривший «Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий»,¹¹ и принятое во исполнение Указа постановление Правительства РФ от 07.08.1997 № 987,¹² утвердившее «Программу мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий».¹³

«Основные положения...» определили задачи структурной реформы, в сферах естественных монополий, которая должна быть направлена на:

• совершенствование системы регулирования, в том числе ценового, дерегулирование видов деятельности, не относящихся к сферам естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции;
• выделение исходя из экономической целесообразности и в соответствии с федеральными законами самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;
• поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения;
• определение особенностей дальнейшей приватизации в сферах естественных монополий.¹⁴

Нужно подчеркнуть, что в нормативных  документах по реформированию мерам по определению горизонтального и вертикального структурного регулирования уделяется значительное внимание, но, как правило без достаточного обоснования. Существует разрыв между рекомендациями по струйному и ценовому регулированию - эти вопросы рассматриваются изолированно. Наблюдается явное несоответствие между масштабностью намечаемых преобразований и отсутствие анализа рекомендуемых мер с позиций возможностей существующей технической базы и ее модернизации, инновационной и инвестиционной политики.

Также отсутствуют предпосылки реализации другого важного принципа регулирования естественных монополий - принципа синхронности реформ Вряд ли справедливость данного тезиса нуждается в подробном доказательстве. Решающим аргументом может стать понимание того что сколько-нибудь значительное изменение функционирования какого либо субъекта естественной монополии в корне меняет условия хозяйствования всех коммерческих структур, в том числе и других естественных монополий. Соответственно, повышение тарифов у одного субъекта естественных монополий и сохранение прежних тарифов у других приведет к ухудшению финансового состояния последних. Реформа ЖКХ например, зависит от успешности реформирования электроэнергетики, а последняя, в свою очередь, от скорости и направленности реформ в газовой отрасли.

Значительное внимание в нормативных  документах по реформированию уделено  проблеме перекрестного субсидирования, на которой необходимо остановиться особо.

Перекрестное субсидирование - частный  случай ценовой дискриминации, которая  заключается в назначении разных цен на товар (услугу) одного и того же качества, не обусловленная различиями в издержках производства. В России применительно к естественным монополиям суть перекрестного субсидирования в том, что одна группа потребителей (как правило, население) платит за товары (услуги) цену, которая ниже издержек производства и реализации, тогда как другая (чаше всего промышленные предприятия) компенсирует потери поставщиков более высокими ценами.

Можно выделить два ключевых аргумента, с помощью которых оправдывается  сохранение системы перекрестного субсидирования.

Во-первых, перекрестное субсидирование обеспечивает социальную справедливость, снижая расходы на оплату услуг малообеспеченных семей.

Во-вторых, перекрестное субсидирование существует уже давно, воспринимается всеми как само собой разумеющееся, изменение системы сопряжено  со значительными издержками.

Отмеченные аргументы, хотя и отчасти  справедливы, все же не свободны от критики.

Прежде всего, домашние хозяйства  неоднородны с точки зрения уровня потребления субсидируемых ресурсов, в частности, услуг предприятий  ЖКХ и электроэнергетики. В абсолютном выражении больший выигрыш получают домашние хозяйства с высоким уровнем дохода и значительным объемом потребления коммунальных услуг, например, на обогрев загородных коттеджей и подготовку воды в личных бассейнах. Таким образом, промышленные предприятия в большей степени финансируют расходы слоев населения с высоким уровнем дохода. В результате принцип адресной поддержки малоимущих семей не соблюдается. Кроме того, низкие уровни тарифов для населения, которые в России в начале 90-х годов составляли несколько процентов от издержек производства,¹⁵ подрывали какие бы то ни было стимулы экономить электроэнергию, воду, тепло.

Более целесообразным представляется внедрение системы адресной помощи населению с низким уровнем дохода, что предлагалось еще «Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий».

Промышленные предприятия, выплачивающие  за домашние хозяйства часть расходов, оказываются перед проблемой снижения конкурентоспособности производимой ими продукции. За последние два года объем перекрестного субсидирования значительно уменьшен. На дальнейшее сокращение и поэтапную ликвидацию перекрестного субсидирования во всех его формах и отраслях ориентирована и Программа социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы).¹⁶ На наш взгляд, направление движения реформирования естественных монополий в сторону ликвидации системы перекрестного субсидирования является верным.

В целом анализ законодательных  и исполнительных документов по структурной  реформе в сфере естественных монополий позволяет констатировать, что потенциал, накопленный в мире по идентификации естественной монополии и по оптимизации стратегии ее реформирования, в нашей стране при проведении реформ все же используется явно недостаточно. Обоснование управленческих решений на основе теории естественной монополии могло бы обеспечить конструктивное решение широкого круга проблем, связанных с реформированием:

• анализ существующей структуры отрасли, определение ее техно логических детерминант, выявление того, насколько естественно монопольная структура отрасли эффективна с точки минимизации затрат; обоснование мер структурного регулирования отрасли с целью выделения естественно монопольного ядра;
• анализ поведения фирмы-монополиста, проверка жизнеспособности выделенного естественно монопольного ядра в моделируемых рыночных средах; диагностика устойчивости (неустойчивости) естественно монопольной структуры и выбор соответствующих методов регулирования;
• анализ допустимых (с позиций сочетания общественных и корпоративных интересов) вариантов стратегий реформирования естественной монополии с той или иной степенью вмешательства государства; определение элементов оптимальной стратегии регулирования применительно к тому или иному сегменту монопольного рынка с учетом многопродуктового представления отрасли;
• конкретизация типов рыночных сред, совместимых с выделенным естественно монопольным ядром; определение условий введения для определенных сегментов рынка специальных типов конкуренции, формирование оптимальных стратегий с элементами саморегулирования;
• определение нормативных ценовых альтернатив, ориентированных на получение социально желаемых результатов деятельности естественной монополии; построение стратегий, обеспечивающих достижение цен на уровне не ниже точки безубыточности;
• формирование стимулирующих схем регулирования естественной монополии той или иной степени жесткости и масштаба государственного вмешательства, учитывающих поведение отрасли в ответ на меры управляющего воздействия со стороны государства.¹⁷

Заключение

Ясно, что не все из предложенных выше мероприятий могут быть реализованы  в ближайшем будущем. Вместе с  тем движение в данном направлении  позволит сформировать конкурентную среду  там, где это возможно и необходимо, и осуществлять эффективное государственное регулирование только в тех сферах, в которых без него нельзя обойтись. Это принесет бесспорные выгоды всем: потребителям - в виде низких цен; нерегулируемым предприятиям - в форме большей либерализации рынка; регулируемым предприятиям - через установление стабильного режима регулирования, благоприятствующего новым инвестициям и техническому развитию.