Налоговая система в 1990-е годы

Специалист  в сфере прямого налогообложения  и международных отношений А.В. Перов указывает, что количество налогов и сборов обязательного характера должно быть существенно уменьшено за счет упразднения неэффективных видов и объединения налогов и сборов, имеющих одинаковую базу и сходные условия. Вступление в силу части первой Налогового кодекса РФ решает эту проблему только частично, порождая возможности практически бесконтрольного введения системы региональных и местных лицензионных налогов и сборов.

     Для подоходного и поимущественного налогообложения продолжает сохраняться проблема индексации. В периоды высоких темпов инфляции фактическая балансовая прибыль предприятий даже при уменьшении физического объема выпуска продукции резко возрастает против предполагаемых объектов, на основе которых предприятием производились авансовые платежи. Начиная с I квартала 1993г. разница между суммой, подлежащей внесению в бюджет по фактически полученной прибыли, и авансовыми взносами налога за истекший квартал подлежит уточнению на сумму, рассчитанную исходя из процента за пользование банковским кредитом, установленного в истекшем квартале Центральным банком. При превышении суммы авансового платежа по сравнению с суммой фактических налоговых обязательств применение такого же механизма невозможно: суммы переплаты можно только перезачесть в качестве авансового платежа за новый период. Индексация не применяется при определении обязательств по налогу на добавленную стоимость.

     До  вступления в силу части первой Налогового кодекса РФ налоговым законодательством не был урегулирован ряд вопросов по ответственности налоговых агентов, т.е. лиц, которые в соответствии с действующим законодательством обязаны удерживать у других лиц налоги и перечислять их в бюджет, что давало возможность построения легальных и нелегальных схем по минимизации налоговых обязательств. Наиболее ярко подобные проблемы проявились в середине 90-х гг. в сфере ответственности банков за перечисление налоговых платежей, а также при перечислении платежей иностранным юридическим лицам.

     До  принятия части первой НК оставались практически не унифицированными меры ответственности налогоплательщиков за налоговые правонарушения и преступления. В целом ряде случаев налогоплательщик, допустивший ошибку, просчет, небрежность, невнимательность, подвергался тем же санкциям, что и лицо, сознательно совершившее подготовленное и организованное налоговое преступление. Отсутствие дифференциации в мерах ответственности за налоговые правонарушения и преступления ведет к тому, что, с одной стороны, становится невыгодным выявлять и декларировать собственные ошибки и промахи, а с другой стороны, контролирующие инстанции, выявив правонарушение и наложив санкции, зачастую приостанавливают дальнейшую разработку и значительное число тяжких налоговых преступлений остается не выявленным.

     Развитие местного самоуправления связано с проблемами налогообложения: использованием местных налогов для формирования доходов муниципальных образований, определением уровня самостоятельности последних в решении вопросов налогообложения. Полномочия субъектов РФ и органов местного самоуправления в налоговой сфере не соответствуют их роли в решении социально-экономических проблем. В настоящее время большинство региональных и местных налогов и сборов не обеспечивают поступлений в соответствующие бюджеты. Основным источником доходов для многих региональных и местных бюджетов остаются средства, поступающие от федеральных налогов, а также трансферты, субсидии и дотации.

     Полномочия  органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по введению региональных местных налогов определяются Конституцией РФ, Законами РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указами Президента и постановлениями Правительства РФ. Дополнительные налоги и сборы в 1995г. взимались в 66 субъектах Российской Федерации, а в 1996г. — в 75. Наибольшее количество дополнительных налогов и сборов (от 7 до 12) вводилось в республиках Саха, Бурятия, Белгородской, Курской, Ленинградской и Нижегородской областях. По четыре-пять видов дополнительных налогов и сборов было введено в республиках Башкортостан, Тыва, Красноярском и Хабаровском краях, Владимирской, Вологодской, Калининградской, Тверской, Липецкой, Московской, Оренбургской, Псковской, Челябинской и Ярославской областях.

     Значительная  часть дополнительных региональных и местных налогов и сборов вводилась органами государственной власти и местного самоуправления с нарушением действующего налогового законодательства Российской Федерации. Эти нарушения были обусловлены изданием Указа Президента РФ от 22 декабря 1993г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с субъектами Российской Федерации в 1994г.», позволившего регионам взимать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные статьями 20 и 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ст. 18 указанного Закона запрещает органам государственной власти всех уровней вводить налоги и обязательные платежи, не предусмотренные законодательством РФ, а также повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей). Норма Указа Президента РФ сохраняла свое действие до законодательного урегулирования вопроса на федеральном уровне, т.е. до Указа Президента РФ от 18 августа 1996г. № 1214 «О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993г. № 2268». Пункт 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993г. № 2268 был признан утратившим силу с 1 января 1997г.

     Введение  дополнительных налогов и сборов обосновывалось на уровне регионов и  органов местного самоуправления необходимостью решения социальных вопросов, укрепления местных бюджетов, защиты окружающей среды и т.д. По данным Отдела анализа, опыта и тенденций развития регионального и местного налогообложения ГНС РФ (вероятно, не исчерпывающим) в указанный период на территории России было введено и действовало дополнительно около сотни видов налогов и сборов.

     С выходом Указа Президента РФ от 18 июня 1996 г. № 1214 органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления было предложено отменить свои решения о введении дополнительных налогов и сборов, противоречащих Закону РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Во исполнение этого Указа ГНС РФ поручила налоговым органам совместно с органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления принять в соответствии с возложенными на них функциями меры по отмене дополнительных налогов и сборов и приведению принятых решений и нормативных актов в соответствие с действующим налоговым законодательством. Однако в отдельных регионах органы власти, ссылаясь на права, предоставленные им Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а, также принимая во внимание рекомендательный характер ч. 2, п. 2 Указа Президента РФ от 18 августа 1996г. № 1214, сочли возможным не отменять незаконные налоги и сборы, введенные на своих территориях. ГНС РФ зафиксировала отказ от отмены незаконных налогов и сборов в Оренбургской, Волгоградской, Новосибирской областях, республиках Адыгея, Мордовия и Саха. Власти ряда регионов (Хабаровского края, Волгоградской, Нижегородской, Новгородской, Белгородской областей, г. Москвы), учитывая положительное влияние на укрепление доходной части региональных и местных бюджетов, целевую социальную направленность некоторых введенных налогов, обратились к Президенту и Правительству РФ с просьбой о сохранении предоставленного им права по введению дополнительных налогов и сборов с учетом сложившихся в регионе условий.

     В Москве такими налогами были гостиничный  сбор и сбор на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Москву на жительство. Последний сбор должны были уплачивать граждане, пожелавшие проживать на жилой площади, принадлежащей им на правах собственности. Учитывая значимость проблем развития инфраструктуры для столичного города, Правительство Москвы обратилось к Президенту РФ о сохранении этих сборов до принятия Налогового кодекса РФ. В ряде других обращений ставился вопрос о внесении в Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» изменений в перечень региональных и местных налогов и сборов.

     Работу  налоговых органов и других контролирующих инстанций по наведению порядка  в сфере налоговых взаимоотношений  осложнило появление «внутренних оффшорных зон» на территории Российской Федерации. Среди таких зон особо выделялись Ингушетия, Калмыкия и Северная Осетия, Чечня, Дагестан, Тыва, Башкортостан. Наличие территорий с откровенно слабым налоговым контролем наряду с недостаточным взаимодействием территориальных налоговых и других контрольных органов между собой создали питательную среду для распространения грубых форм налоговых нарушений и преступлений. Новой формой внутренних офшоров стали в середине 1990-х гг. закрытые  административно-территориальные  образования (ЗАТО).

     Решая проблему ЗАТО (ограничивая возможности по предоставлению налоговых льгот), государство создало новую «черную дыру» в налоговом законодательстве — соглашения о разделе продукции. Экс-министр финансов В.Г. Пансков указывает: «К существенным потерям федерального бюджета может привести все более расширяющаяся практика реализации несбалансированных соглашений о разделе продукции, заключенных в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции». Проверкой по этой теме, осуществленной на предприятиях и в организациях Сахалинской области, был выявлен ряд нарушений действующего законодательства и нерешенных вопросов, которые при реализации таких соглашений приведут к ущербу для российской стороны. В частности, ставка налога на прибыль по проекту «Сахалин-2» зарегистрирована на момент подписания соглашения на уровне 32% при действующей ставке в размере 35%. При таком занижении ставки налога российской стороной может быть недополучено около 140 млн. долл. США за весь период реализации проекта. В соглашениях по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» установлено начисление процента по годовой ставке ЛИБОР плюс 4% на невозмещенную часть суммы налога на добавленную стоимость, возникшую на территории РФ, если полная сумма возврата по этому налогу не выплачена в течение пяти рабочих дней после подачи ежемесячных налоговых деклараций. Поскольку возмещение НДС не осуществляется из-за длительной задержки внесения изменений в соответствующие нормативные документы ГНС РФ, инвесторами могут быть предъявлены дополнительно к возмещению из бюджета значительные суммы, которые можно классифицировать как потери российской стороны. По проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2» (с октября 1996г. по декабрь 1997г.) инвесторами представлены налоговые декларации к возмещению налога на добавленную стоимость на сумму 7,6 млн. долл. США, а потери бюджета, рассчитанные только по состоянию на 1 февраля 1998г., можно оценить в сумме 1,1 млн. долл. США, что составляет 14% общей суммы налога на добавленную стоимость, предъявленной по налоговым декларациям.

     При проверке Томской области было выявлено, что крупнейшее предприятие, находящееся  на территории области, — ОАО «Томск-нефть» — длительное время нарушает установленный  порядок зачисления регулирующих налогов, направляя напрямую платежи в областной бюджет, минуя распределительный счет органов федерального казначейства.

     Указанное акционерное общество направило, таким  образом, в 1997г. и I квартале 1998г. в областной бюджет 113,3 млн. руб., в том числе 15,7 млн. руб. налога на прибыль, 53 млн. руб. налога на добавленную стоимость, 34,6 млн. руб. платы за недра и 10 млн. руб. отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Большая часть Указанной суммы (94,8 млн. руб.) была зачислена на счет областного бюджета через банк, находящийся в г. Москве.

     Территориальное управление федерального казначейства и госналогоинспекция по Томской  области неоднократно ставили перед  ОАО

«Томскнефть»  вопрос о необходимости зачисления в полной сумме регулирующих налогов  на распределительный счет и информировали об этом Главное управление федерального казначейства Министерства финансов России, однако по этим обращениям меры акционерным обществом не принимались.

     Зачисление  ОАО «Томскнефть» платежей по регулирующим налогам напрямую в областной  бюджет, минуя счет по учету доходов, распределяемых органами федерального казначейства, даже при последующем соответствующем регулировании платежей между бюджетами негативно сказывается на доходах федерального бюджета. Суммы, перечисленные подобным образом в областной бюджет, являются, по существу, отсроченными платежами в федеральный бюджет, за что в соответствии со ст. 20 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» должна была взиматься плата в виде процентов за пользование бюджетными средствами в размере одной второй ставки рефинансирования ЦБ РФ.

     В федеральном бюджете на 1998г. предусмотрено  поступление в доход бюджета  платежей за пользование водными  объектами на сумму 2467,2 млн. руб. Фактически их поступило за полугодие лишь на 4,4 млн. руб., или 0,2% годового задания».

     Вышеуказанные факторы привели к тому, что  налоговые преступления и правонарушения в Российской Федерации в 90-е гг. приобрели массовый характер. В 1997г. федеральные органы налоговой полиции выявили 21 000 нарушений налогового законодательства, ущерб государству от которых оценивался в 6,9 млрд. руб., при этом 7000 налоговых преступлений и правонарушений было совершено в крупном и особо крупном размерах. Сумма доначислений в результате применения финансовых санкций к нарушителям налогового законодательства ежегодно возрастает.