Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления

      Муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению органа местного самоуправления. Учредительным документом муниципального унитарного предприятия является его устав, утверждаемый органом местного самоуправления. Муниципальное унитарное предприятие создается собственником в случаях необходимости: использования имущества, приватизация которого запрещена; осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам); производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.¹²

      Муниципальные казенные предприятия, основанные на праве  оперативного управления, учреждаются  решениями органов местного самоуправления. Они создаются в случаях: если преобладающая или значительная часть производственной продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования; необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена; необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств и т.д.

      Муниципальное предприятия распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно. Оно не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или товарищества без согласия собственника (муниципального образования). Также муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводов долга и т.д.

      Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать  или иным способом  распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления. Казенное предприятие самостоятельно реализует произведенную им продукцию (работы, услуги). Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды или размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

      Гражданское законодательство позволяет муниципальным  образованиям в лице органов местного самоуправления выступать учредителем предприятий, действующих в иных организационно-правовых формах (в первую очередь, хозяйственных обществ), а также учреждений и некоммерческих организаций.

      Муниципальные учреждения, как и муниципальные  унитарные предприятия, владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, закрепляемых за ними собственником, но с одной существенной разницей – муниципальные учреждения делают это не на праве хозяйственного ведения, а на праве оперативного управления. Собственник (муниципальное образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. Кроме того, собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распоряжаться им по своему усмотрению.¹³

      В заключение подчеркнем, что названные  способы формирования муниципальной собственности не являются исчерпывающими. Существуют и иные, предусмотренные действующим законодательством. Одно из них – получение продукции, плодов и доходов в результате использования муниципальной собственности.¹⁴

      Правовые  режимы использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, продиктованы гражданско-правовой установкой, согласно которой собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. Уточняя данное положение, законодатель указывает на права собственника отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом. Разрешено отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Собственник может передавать имущество в доверительное управление. Таким образом, правовые режимы использования объектов муниципальной собственности могут быть самыми различными. Это зависит от целевого назначения имущества, иных факторов, способных повлиять на выбор  способа применения муниципальной собственности.

      Большая часть муниципальной собственности  передается другим пользователям на следующих условиях: аренды, хозяйственного ведения, оперативного управления, передачи в залог.

      Аренда  – наиболее распространенный способ эксплуатации муниципальной собственности  и одновременно наиболее эффективный. Предметом арендных отношений выступают  объекты муниципального нежилого фонда (отдельно стоящие здания, сооружения, строения, части зданий и т.д.). Сторонами договора аренды являются арендодатели (местные администрации или комитеты по управлению имуществом) и арендаторы (юридические и физические лица). Основаниями для передачи объекта в аренду являются: заключение городской (районной) комиссии по аренде; решение главы муниципального образования; результаты коммерческого конкурса на право аренды (коммерческого инвестиционного конкурса, аукциона на право аренды) это касается аренды муниципального помещения.

      Договор аренды муниципального помещения заключается, как правило, на срок от одного года до пяти лет. Существует несколько способов определения арендаторов: посредством  коммерческого конкурса, коммерческого  инвестиционного конкурса и аукциона.

      Коммерческий  конкурс дает возможность приобретателю  права аренды участвовать в публичных  торгах или закрытом тендере. Победителем  становится соискатель, предложивший наивысшую цену приобретения права  аренды сверх стартовой цены. Коммерческий конкурс предполагает возложение на претендента права аренды дополнительных,  заранее определенных конкурсных условий (проведение капитального ремонта помещения, благоустройство прилегающей территории за счет средств арендатора и т.д.).

      На  коммерческий инвестиционный конкурс выставляются нежилые здания и сооружения с большой степенью износа, а основным конкурсным условием является капитальный ремонт и реконструкция здания.¹⁵

      Аукционы  проводятся только на публичных торгах, победителем которых становится участник. Предложивший наивысшую сверх определенной для аукциона стартовой ставки арендной платы.

    Поскольку отношения по поводу аренды земельного имущества подчиняются общим  требованиям, которые предъявляет  гражданское законодательство к  арендным отношениям, то и основу законодательного регулирования, наряду с земельным законодательством, составляет ГК - разделы, регулирующие те или иные вопросы обязательственных отношений. Особенности аренды земельных участков регулируются земельным законодательством.

      Гражданский кодекс определяет объект аренды, понятие  арендодателя, устанавливает форму  договора аренды (постановлением  администрации  города Тамбова от 03.10.2008 № 7480 «Об  утверждении примерной формы  договора аренды земельного участка  в г.Тамбове, договора аренды земельного участка в г.Тамбове со множественностью лиц на стороне арендатора и договора безвозмездного срочного пользования земельным участком в г.Тамбове», общие требования к срокам его заключения, основные условия его выполнения. Все эти вопросы мы рассмотрим последовательно в преломлении к особенностям правового регулирования аренды земельных участков (приложение № 1, 2, 3).

    По  договору аренды арендодатель обязуется  предоставить арендатору имущество  за плату во временное владение и  пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК). Таким образом, арендатору переходит право владения и пользования (или только пользования). Арендатор, получив землю в аренду, владеет ею и пользуется, т.е. извлекает из нее полезные свойства и приобретает по закону и в соответствии с договором право собственности на плоды, продукцию и доходы, полученные им в результате использования земли. За собственником же остается право распорядиться земельным участком, но с условием соблюдения законодательных и договорных требований, предъявляемых к арендодателю.

    Право предоставления земельного участка  в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также  лица, управомоченные законом или  собственником сдавать имущество  в аренду. При предоставлении земли  в аренду в качестве арендодателя договор подписывает или собственник, или лицо, им управомоченное, или лицо, собственником не являющееся, но управомоченное законом сдавать землю в аренду.

    От  имени юридического лица в отношения  по поводу аренды (данное правило распространяется и на арендатора) вступает его орган управления, управомоченный принимать решения по поводу распоряжения землей. В зависимости от вида юридического лица вполне возможен и даже целесообразен такой вариант, когда решение о сдаче в аренду земли принимает общее собрание участников (или их представителей), а в качестве стороны в договоре аренды от имени юридического лица и по решению общего собрания выступает доверенное лицо - председатель или иной руководитель исполнительного органа юридического лица.

    Но  поскольку земля может находиться также в государственной или  в муниципальной собственности, то в качестве арендодателя нередко  выступают государственные и  муниципальные органы. Эти органы не входят в разряд собственников  земли, а управомочены законом сдавать в аренду земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

    Арендатором, как и арендодателем, может быть любое юридическое (в том числе  иностранное или с иностранным  участием) или физические лицо (в  том числе иностранцы и лица без гражданства), обладающее земельной правоспособностью. Земельное и гражданское законодательство предоставляет право сдачи имущества в аренду российским и иностранным физическим и юридическим лицам. В то же время комментируемой статьей подчеркивается положение, что иностранным субъектам земельные участки предоставляются в аренду.¹⁶

    Договор аренды земельного участка заключается  в письменной форме. Кроме того, он подлежит государственной регистрации (приложение 1, 2, 3).

      Доверительное управление – относительно новый институт российского гражданского законодательства, согласно которому собственник вправе по своему усмотрению передать свое имущество юридическим лицам (за исключением унитарных предприятий) и физическим лицам в целых более эффективного его использования.

      Имущество, передаваемое в доверительное управление, входит в состав муниципальной казны. Оно не должно быть закреплено за муниципальными предприятиями и учредителями. Решение  о передачи имущества в доверительное  управление принимается местной администрацией или комитетом управлению имуществом. Передача объектов муниципального имущества возможна также в результате продажи права заключения договора по коммерческому конкурсу. Передача недвижимого имущества в доверительное управление подлежит государственной регистрации. ¹⁷

      Все денежные средства, получаемые от использования  имущества, переданного в доверительное  управление (за вычетом обоснованных расходов), перечисляются в бюджет муниципального образования.

      Залог является одним из способов обеспечения исполнения обязательств (ст.329 ГК РФ). Залог возникает в силу договора. Его сторонами являются залогодатель (местная администрация, комитет по управлению имуществом – при залоге муниципального имущества, составляющего местную казну; муниципальные унитарные предприятия, которым муниципальное имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения) и залогодержатель (юридические и физические лица).

      Предметов залога могут быть вещи, ценные бумаги, иное имущество, а также имущественные  права (ст.336 ГК РФ). Предметом залога не могут быть объекты муниципальной собственности, которые изъяты из оборота; принадлежат муниципальным учреждениям на праве оперативного управления; подлежат обязательной приватизации либо приватизация которых запрещена.

      Залог, как правило, осуществляет комитет по управлению имуществом на основании акта главы муниципального образования (главы местной администрации) о заключении договора, обязательства которого обеспечиваются залогом. Правовой акт главы должен содержать сведения о существе, цене, сроках и сторонах заключаемого договора, а также об индивидуальных признаках закладываемого имущества. Если залог осуществляет муниципальное предприятие, необходимо согласие комитета управлению имуществом. Такое согласие оформляется решением комитета, принимаемым с участием финансово-бюджетного управления и отраслевого подразделения местной администрации, которому подведомственно муниципальное предприятие – залогодатель.

      Комитет по управлению имуществом ведет реестр залоговых сделок с муниципальным имуществом. Залогодатель обязан вести книгу записи залогов, в которую должен внести запись о виде, предмете залога, объеме обеспеченного залогом имущества.

      Средства, полученные от договора залога, поступают  в бюджет муниципального образования.¹⁸

      Право хозяйственного ведения представляет собой еще один режим использования муниципального имущества. Он распространяется на имущество, закрепляемое за муниципальными унитарными предприятиями. Унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 ГК РФ). Органы местного самоуправления собственниками нормативного актами регламентируют порядок предоставления муниципального имущества в хозяйственное ведение, порядок владения, пользования и распоряжения таким имуществом.