Контроль и надзор в образовании

Контроль и надзор в области образо­вания достаточно долго были «без­зубыми»: отсутствовал механизм, с помощью которого можно было привлечь к ответственности должно­стных и юридических лиц (образова­тельные учреждения) при выявлении нарушений обязательных требований в области образования. Сегодня в за­конодательстве, и в частности, в сис­теме контроля и надзора, произошли серьёзные изменения. Деятельность органов, осуществляющих контроль и надзор в образовании, вооружены теперь системой мер, позволяющей направлять в образовательные учреж­дения и органы управления обяза­тельные для исполнения предписания по устранению нарушений. Эти нор­мы закреплены Федеральным зако­ном от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации в связи с совершен­ствованием разграничения полномочий».

Следующим шагом в разработке мер воздействия на юридические и должно­стные лица стало внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

С 1 декабря прошлого года вступили в силу поправки в этот Кодекс, в соот­ветствии с которыми в отношении должностных лиц образовательных уч­реждений (организаций), а также самих образовательных учреждений (юридиче­ских лиц) введена административная ответственность за административные правонарушения в сфере образования.

К ним относятся нарушения права на обра­зование и предусмотренных законодательст­вом Российской Федерации в области обра­зования прав и свобод учащихся и воспи­танников образовательных учреждений, на­рушения требований к ведению образова­тельной деятельности и организации образо­вательного процесса (статьи 5.57, 19.30). Отдельными статьями Кодекса предусмот­рена административная ответственность за административные правонарушения, к кото­рым относятся:

•           неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль);

•           непредставление сведений (информации);

•           невыполнение в срок законного предписа­ния органа (должностного лица), осуществ­ляющего государственный надзор (контроль);

•           непринятие мер к устранению причин

и условий, способствовавших административ­ному правонарушению.

Эти позиции направлены и на усиление кон­троля и надзора, в том числе в области об­разования.

В связи с изменениями в Кодексе Россий­ской Федерации об административных пра­вонарушениях специалисты, осуществляющие контрольно-надзорные функции, получили полномочия возбуждать дела по администра­тивным правонарушениям, предусмотренным Кодексом.

Что же включают в себя такие понятия, как «административное правонарушение», «адми­нистративная ответственность», «протокол об административной ответственности» и другие, связанные с процессом возбуждения дел по административным правонарушениям? Специ­алистам, осуществляющим контроль и надзор в сфере образования, и руководителям обра­зовательных учреждений необходимо знать смысл этих понятий.

Административным правонарушением, со­гласно статье 2.1 Кодекса Российской Феде­рации об административных правонарушени­ях (далее — Кодекс), признаётся проти­воправное, виновное действие (и бездей­ствие) физического или юридического ли­ца, за которое Кодекс или законы субъ­ектов Российской Федерации об админис­тративных правонарушениях устанавлива­ют административную ответственность. Она предусмотрена в отношении юриди­ческого и должностного лица.

Кодекс определяет, что юридическое ли­цо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него была воз­можность соблюсти правила и нормы, за нарушение которых предусмотрена ад­министративная ответственность, но дан­ное лицо не приняло все зависящие от не­го меры к их соблюдению.

Административной ответственности подле­жит должностное лицо в случае соверше­ния им административного правонаруше­ния в связи с неисполнением либо ненад­лежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под «должностным» следу­ет понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными пол­номочиями осуществляющее функции представителя власти. А значит, наделён­ное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отно­шении тех, кто не находится в служебной зависимости от него, а также лицо, вы­полняющее организационно-распоряди­тельные или административно-хозяйствен­ные функции в государственных органах, в органах местного самоуправления, в го­сударственных и муниципальных органи­зациях (статья 2.4 Кодекса).

Административное правонарушение может быть совершено умышленно или по нео­сторожности (ст. 2.2 Кодекса).

Административное правонарушение при­знаётся совершённым умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало проти­воправный характер своего действия (без­действия), предвидело его вредные послед­ствия и сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Административ­ное правонарушение признаётся совершенным по неосторожности, если лицо, его совершив­шее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездей­ствия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на их предотвраще­ние либо не предвидело возможности таких по­следствий, хотя должно было и могло их пред­видеть.

При совершении административного правона­рушения составляется протокол об администра­тивном правонарушении. Составлять его имеют право должностные лица органов, осуществля­ющих надзор и контроль за соблюдением за­конодательства Российской Федерации в обла­сти образования. Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об ад­министративных правонарушениях, устанавли­вается уполномоченными федеральными орга­нами исполнительной власти и уполномоченны­ми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с зада­чами и функциями, возложенными на эти ор­ганы федеральным законодательством.

Протокол об административном правонаруше­нии составляется немедленно после выявления административного правонарушения. В случаях, когда требуется дополнительное выяснение об­стоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в от­ношении которых возбуждено дело об админи­стративном правонарушении, протокол о нём составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (статья 28.5 Кодекса).

Физическому лицу или законному представи­телю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном право­нарушении, должна быть предоставлена воз­можность ознакомиться с протоколом об адми­нистративном правонарушении. Указанные ли­ца вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагают­ся к нему.

Протокол об административном правонаруше­нии подписывает должностное лицо, его соста­вившее, физическое лицо или законный пред­ставитель юридического лица, в отношении ко­торых возбуждено дело об административном правонарушении. В случаи отказа указанных лиц от подписании протокола, в нём делается соответствующая запись. Физическому лицу или законному представителю юридического лица в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

Этот протокол направляв в орган, должностному лиц, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении, в течении трёх суток с момента составления протокола об административном правонарушении. Согласно статьям 28.8 и 29.4 Кодекса, если протокол об административном правонарушении правильно или неправомочным лицом, а также, если представленные к протоколу материалы являются неполными и не могут быть восполнены при рассмотрении дела, протокол возвращается для устранения недостатков в срок не более трёх суток со дня (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесёнными изменениями и дополнениями возвращаются судье, органу, должностному лицу в течение трех суток со дня устранения соответствующих недостатков.

Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения в пятнадцатидневный срок со дня получения органом, лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости дополнительном выяснении обстоятельств дела срок его рассмотрения может быть продлен судьёй, органом, должностным лицом, рас­сматривающими дело не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение.

В соответствии со статьёй 3.2 Кодекса за совершение административных правонаруше­ний могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонаруше­ния; конфискация орудия совершения или предмета административного правонаруше­ния; лишение специального права, предо­ставленного физическому лицу; администра­тивный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иност­ранного гражданина или лица без граждан­ина; дисквалификация; административное приостановление деятельности. В отношении юридического лица могут применяться адми­нистративные наказания, перечисленные и пунктах 1—4, 9 части 1 настоящей статьи. Административные наказания, перечислен­ные в пунктах 3—9 части 1 настоящей ста­тьи, устанавливаются только Кодексом Рос­сийской Федерации об административных правонарушениях. В области образования за совершение административных правонаруше­ний применяются три вида административно­го наказании — предупреждение (неповино­вение законному распоряжению или требова­нию должностного лица органа, осуществля­ющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обя­занностей), административный штраф и дис­квалификация .

Согласно статье 4.5 Кодекса постановление по делу об административной ответственнос­ти не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения админист­ративного правонарушения. За администра­тивные правонарушения, влекущие примене­ние административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привле­чено к административной ответственности не позднее одного года со дня соверше­ния административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении — одного года со дня его об­наружения.

В системе основных прав граждан право на образование занимает важное место. Это объясняется социальной значимос­тью образования, его направленностью на разностороннее развитие личности. Пре­доставление такого права и указание в Законе Российской Федерации «Об образовании» его неотъемлемости подчёркивают естественную природу этого права. Статья 28 Конвенции о правах ребёнка провозглашает право любого ре­бёнка на образование. Оно должно быть бесплатным, обязательным и общедоступ­ным. При этом не должно быть никаких различий, в каком образовательном уч­реждении ребёнок получает гарантирован­ный государственный уровень образова­ния, — в государственном или негосудар­ственном образовательном учреждении.

В пределах федеральных государственных образовательных стандартов любое обра­зовательное учреждение должно предоста­вить человеку возможность получить бес­платное общее образование.

Статья 5.57 направлена на обеспечение и защиту права на образование и преду­смотренных законодательством Россий­ской Федерации в области образования прав и свобод учащихся и воспитанни­ков образовательных учреждений. Пер­вой частью статьи предусмотрено нало­жение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти тысяч рублей; на юриди­ческих лиц — от ста до двухсот тысяч рублей за нарушение или незаконное ог­раничение права на образование, выра­зившиеся в нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного образования, а равно не­законный отказ в приёме в образова­тельное учреждение либо отчисление (исключение) из него.

Нарушения, которые могут быть квалифици­рованы по зтой статье, достаточно часто встречаются н образовательных учреждениях. Это приём детей на конкурсной основе, от­каз в приёме ребёнка в образовательное уч­реждение без регистрации, по состоянию здоровья, не имеющего российского граждан­ства. Право на общедоступное бесплатное образование закреплено в Законе Российской Федерации «Об образовании» в статьях 5,

6, 16 и нарушение любой из них может быть квалифицировано как административное правонарушение.

Типичным нарушением является отчисление воспитанников из дошкольного образователь­ного учреждения за несвоевременное внесение родительской платы на его содержание, отчис­ление учащихся из общеобразовательных уч­реждений за неуспеваемость и нарушение ус­тава, а также отчисление из образовательных учреждений начального, среднего и высшего образования по инициативе администрации во время болезни учащегося, в период каникул академического отпуска.

Второй частью данной статьи предусмотрено наложение административного штрафа на долж­ностных лиц в размере от десяти до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от пяти­десяти до ста тысяч рублей за нарушение или незаконное ограничение предусмотренных зако­нодательством Российской Федерации в облас­ти образования прав и свобод учащихся и вос­питанников образовательных организаций либо нарушение установленного порядка реализации указанных прав и свобод.

Основные права и социальная поддержка уча­щихся и воспитанников закреплены статья­ми 5, 10, 50 Закона Российской Федерации «Об образовании». Нарушения этих прав и свобод могут быть выражены:

•           в отказе учащемуся на обучение в пределах федеральных государственных образовательных стандартов по индивидуальным учебным пла­нам;