Казначейское исполнение бюджета

Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. в Российской Федерации образована единая централизованная система органов федерального казначейства, на которые возложено ведение учета государственной казны Российской Федерации, а также представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления Российской Федерации отчетности о финансовых операциях Правительства Российской Федерации и состоянии бюджетной системы Российской Федерации.

Спустя 6 лет приказом Минфина РФ от 17 февраля 1999 г. № 15Н  была утверждена Инструкция по бухгалтерскому учету исполнения бюджетов. Это сыграло немалую роль при отказе Государственной Думы утверждать отчеты об исполнении федерального бюджета до 1999 г. Но и до настоящего времени полноценный бухгалтерский учет исполнения даже федерального бюджета не ведется, а отчет об исполнении федерального бюджета составляется не на основании учетных данных ГУФК, а путем арифметических подсчетов. Согласно упомянутой Инструкции финансовые органы всех субъектов и муниципальных образований ведут бухгалтерский учет исполнения бюджетов, за исключением ГУФК.

Для развития органов  федерального казначейства Правительством принята федеральная целевая  программа (ФЦП), первоначальный срок исполнения которой охватывал период с 2000 по 2004 гг. На цели развития предусмотрено выделение колоссальных финансовых средств, с привлечением кредитных ресурсов Всемирного Банка. Необходимость ФЦП была обусловлена введением с 01.01.2000 г. на территории РФ казначейского исполнения бюджетов всех уровней.

Согласно Конституции Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Для реализации этих и других полномочий государству необходимы денежные средства. От того, как построена и работает система управления государственными финансами, зависит выполнение функций государства. При этом финансовые средства государства следует отличать от финансовых средств сектора реальной экономики. Различия должны быть не только в целях получения и использования финансовых потоков, но и в порядке их обращения и учета, а также в контроле за их использованием.

Существующая практика исполнения доходной части бюджетов всех уровней  предполагает казначейское исполнение в системе федерального казначейства. Федеральное казначейство на своих счетах аккумулирует доходы всех уровней бюджетной системы и прогнозирует поступление доходов.

Младший научный сотрудник отдела финансового законодательства Института  законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве  РФ М.С. Иванов в журнале «Законодательство и экономика» пишет, что для исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы через органы федерального казначейства следует:

- перевести на кассовое обслуживание федеральным казначейством региональные и местные бюджеты, государственные внебюджетные фонды;

- разработать унифицированные федеральные стандарты казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы;

- ввести план счетов бюджетного учета, который будет включать план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию.

Можно выделить два способа казначейского  исполнения бюджетов: учетно-исполнительный и оперативного управления. Несмотря на то, что широко применяется учетно-исполнительный способ, наиболее эффективным следует  признать способ оперативного управления. При использовании оперативно-управленческого способа казначейского исполнения бюджетов становится возможным точное планирование расходов, постоянный и полный контроль над активами бюджетов. Кроме того, остатки средств на лицевых счетах (от сумм ежедневного финансирования) становятся доступными финансовому органу для покрытия других расходов, т.е. появляется возможность оперативно использовать не обремененный обязательствами ежедневный переходящий остаток, и, следовательно, не возникает необходимость в заемных средствах.[7, с. 21]

Таким образом, у органов казначейства появляется возможность оперировать  свободными денежными ресурсами, извлекая из этого дополнительные преимущества для государства.

Л. В. Бредихин в статье «Казначейство: становление и развитие», опубликованной в 2003 году в журнале «Финансы», анализируя ситуацию внедрения казначейского исполнения бюджета в российской федерации на сегодняшний день, делает заключение, что в принятой Правительством РФ ФЦП нет ни слова о реформировании региональных финансов, об их адаптации к новым условиям. Вся деятельность в области развития и совершенствования региональной финансовой сферы, проводимая с этого времени, по-прежнему не учитывается федеральным казначейством, не вносятся необходимые коррективы в документы ФЦП «Развитие органов федерального казначейства». Срок действия ФЦП подходит к окончанию, а регионы и муниципальные образования по-прежнему не знают, что готовит для них федеральное казначейство. [2, с. 25]

Внедрение системы казначейского исполнения бюджетов на местах стало в последние годы для России объективным процессом. В регионах для этого сложились все необходимые условия. Многие регионы затратили немалые средства на создание собственных казначейских систем. И осуществлялось это в рамках стратегии Правительства Российской Федерации.

Данное направление  предполагает строгое распределение обязанностей между структурами законодательной и исполнительной власти, наличие эффективно действующего руководящего органа, его заинтересованность и готовность к созданию прогрессивной структуры.

Так же Л. В. Бредихин считает, что Минфину РФ следовало бы организовать сравнительную оценку программных продуктов, используемых субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, разработать ее критерии, организовать проведение сертификации указанных программных продуктов. [2, с.26]

Современными учеными-экономистами, которые трудятся в сфере казначейского  исполнения бюджетов, выдвинута идея создания бюджетного казначейского банка. Эта идея разрабатывается. Суть ее заключается в том, что финансовая структура, взявшая на себя ответственность за исполнение бюджетов всех уровней, не может полноценно функционировать без своего ключевого звена бюджетного банковского учреждения. Консультант отдела казначейского исполнения областного и местного бюджетов Волоколамского финансового управления Министерства финансов Московской области Т.Ю. Власова в этой связи считает, что создание бюджетного банка – это единственное решение по аккумуляции всех бюджетных средств в Министерстве финансов при полном переходе на единый казначейский счет.[3, с.11]

Предпосылками возникновения  данной идеи явились следующие моменты:

– обособленность государственных  институтов финансовой системы от финансового рынка (в том числе вторичного);

– платность оказываемых  банками услуг по обслуживанию бюджетных  счетов;

– размер остатков денежных средств на счетах органов казначейства, достаточный для осуществления  функций кредитного института, и, в  свою очередь, отсутствие информации об использовании остатков указанных средств банками;

– недостаточная оперативность  решения отдельных финансовых задач  в масштабах региона;

– несогласованность  методических аспектов работы финансовых органов (в том числе казначейства) и банковских учреждений;

– положительный зарубежный опыт, свидетельствующий о том, что  эффективность работы органов казначейства повышается в результате наделения  их банковскими функциями.

На первом этапе создания бюджетного казначейского банка он будет принимать платежи в счет уплаты налогов и сборов в бюджеты всех уровней. Это дает возможность проконтролировать порядок зачисления платежей на стадии формирования платежного документа, грамотно проконсультировать плательщиков, а также производить зачисление платежей в бюджеты без задержек и в точности по назначению. Таким образом, будет осуществляться строгий учет поступления доходов в бюджеты всех уровней. Далее в функции бюджетного банка будет постепенно вменяться осуществление расходов бюджетов всех уровней.

Доцент кафедры финансового  права Государственного университета Высшей школы экономики Комягин  Д. Л. в своей статье «Бюджет в  составе казны: за и против» ставит вопрос обоснованности наличия в  составе казны «бюджета» как  его составной части. Здесь мы имеем дело – пишет Д. Л. Комягин – с заимствованием ГК РФ одной из базовых категорий финансового права, выполненным без надлежащего осмысления сущности этой категории. В настоящее время существуют, по крайней мере, четыре ипостаси, в которых выступает бюджет, но ни одно из пониманий бюджета не отождествляет его с имуществом. ГК РФ напротив, использует понятие бюджета как тождественное публичному имуществу, выраженному в денежных средствах. [9, с. 21]

Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства. Одновременно, чаще всего под бюджетом понимается форма образования и расходования государственного фонда денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы. Финансовый план государства не является проектом бюджета, пока он не утвержден представительным органом власти. В этом случае под бюджетом понимается уже закон. Можно представить бюджет в виде некоего непрерывно текущего информационного потока о меняющихся полномочиях участников бюджетного процесса.

Путаница, вызванная отождествлением  бюджета с имуществом, а казны  – то с субъектом, то с объектом имущественных прав, усугубилась  после принятия Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 197-ФЗ, которым в  Бюджетный кодекс РФ была введена гл. 24.1, регулирующая исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 242.2 БК РФ установлено, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации (субъекту Российской Федерации, органу местного самоуправления) о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации (казны субъекта Российской Федерации, местной казны) осуществляется Минфином России (или финансовым органом субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления) за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели законом (решением) о бюджете.

В соответствии со ст. 214 ГК РФ средства бюджета являются составной  частью соответствующей казны. Д. Л. Комягин утверждает, что логика БК РФ и ГК РФ вступают в противоречие. Согласно БК РФ, судебное решение о взыскании за счет бюджета не означает взыскания за счет казны, и, наоборот, взыскание за счет казны не может быть исполнено как взыскание за счет бюджета. Очевидно, в ГК РФ и БК РФ ведется речь о разной казне и разных бюджетах. Согласно БК РФ, казна – лишь знак, символ, обозначающий, за счет какого источника (кода бюджетной классификации) следует оплачивать судебное решение. Казна, согласно ГК РФ – либо публично-территориальное образование, либо определенное имущество соответствующего публично-территориального образования. В то же время, и убытки (ущерб), взыскиваемые за счет казны, и взыскиваемая за счет бюджета задолженность бюджетных учреждений, подлежат оплате с единого счета бюджета, на котором учтены как средства, выделенные Минфину России, так и всем иным распорядителям и получателям средств федерального бюджета.[Комягин, с. 22]

Таким образом, суд, вводя  в резолютивную часть символы  «казна», «бюджет», определяет источник оплаты данных решений согласно экономической и ведомственной бюджетной классификации Российской Федерации. На самом же деле и те и другие судебные решения исполняются в любом случае за счет бюджета. Согласно ст. 114 Конституции РФ, разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета является исключительной компетенцией исполнительной власти. Суд, в рамках своей компетенции, может установить лишь характер возникновения задолженности публично-территориального образования (договорные обязательства, возмещение ущерба от незаконных действий, обязательства из государственного долга, обязательства при отсутствии вины и др.).

В результате Д.Л. Комягин  делает вывод о необходимости  ревизии и пересмотра норм ГК РФ, касающихся определения и участия в гражданском обороте государственной и муниципальной казны, которая, по мнению автора, является не более, чем публичным имуществом и о необходимости исключения из состава казны правовой и экономической категории «бюджет», который имуществом не является.

3.3. Итоги деятельности  и приоритетные направления развития Федерального казначейства РФ

Руководитель Федерального казначейства Т. Г. Нестеренко 5 апреля 2006 г. выступила  с докладом «Итоги и основные направления деятельности Федерального казначейства» на расширенном заседании коллегии Федерального казначейства [8, с. 30]

В своем докладе она  отметила, что на Всероссийском совещании  органов Федерального казначейства (ФК) в 2005 году были выполнены все задачи, направленные на качественное и эффективное выполнение возложенных на Казначейство полномочий.

Одним из полномочий, закрепленных в Положении ФК, является распределение  доходов между бюджетами бюджетной системы. А одним из основных условий его исполнения – реализация положений концепции функционирования единого счета ФК в части централизации всех поступлений и выплат из бюджетной системы на уровне УФК.

Одним из полномочий, закрепленных в Положении ФК, является распределение  доходов между бюджетами бюджетной системы. А одним из основных условий его исполнения – реализация положений концепции функционирования единого счета ФК в части централизации всех поступлений и выплат из бюджетной системы на уровне УФК.

На начало 2006 г. все  эти операции сосредоточены на счетах 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между уровнями бюджетной системы Российской Федерации» и 40105 «Средства федерального бюджета» на уровне управлений Федерального казначейства. Таким образом, реализация концепции ЕКС в целом завершена.