Государственная кадровая политика Германии

              Государственная кадровая политика Германии              Наймушина М.Г.

 I. Общие сведения

         ФРГ — государство в Центральной Европе. Граничит с ГДР, Чехословакией, Австрией, Швейцарией, Францией, Люксембургом, Бельгией, Нидерландами, Данией. Омывается Сев. морем и Балтийским морем. В состав ФРГ входят острова Вост.-Фризские и Сев.-Фризские, а также Гельголанд и Дюне в Сев. море, о. Фемарн в Балтийском море. Площадь 248, 1 тыс.км2. Население 59,5 млн. чел. (1976). Столица — г. Бонн. ФРГ — федерация 10 земель (см. табл. 1).

  II. Государственный строй

         ФРГ — федеративная республика в составе 10 земель, действующая конституция (Основной закон) принята в 1949. В 1949—76 из 146 статей 67 полностью или частично отменены, дополнены или изменены, 34 включены вновь. Важнейшие изменения коснулись расширения прав центральной власти, введения системы чрезвычайного законодательства (См. Чрезвычайное законодательство) и т.п. Глава государства — президент — избирается на 5 лет Федеральным собранием, состоящим из членов бундестага и такого же числа членов, избираемых ландтагами (парламентами) земель. Президент представляет страну в международных отношениях, заключает договоры с иностранными государствами, аккредитует и назначает послов, федеральных судей, осуществляет право помилования и т.д.

         Высший законодательный орган — двухпалатный парламент, состоит из бундестага и бундесрата. Бундестаг избирается на 4 года в составе 496 депутатов. Бундестаг принимает законы, избирает главу федерального правительства, участвует в выборах президента республики.

         Бундесрат осуществляет представительство земель. Он состоит из 41 депутата — членов правительств земель или других лиц, назначенных ими. Каждая земля имеет в бундесрате 3—5 мест в зависимости от численности её населения. Бундесрат может затормозить принятие того или иного закона, т.к. в случае его несогласия с законопроектом, принятым бундестагом, созывается согласительный комитет; бундесрат может опротестовать законопроект в Федеральном конституционном суде.

         Избирательное право предоставляется всем гражданам, достигшим 18 лет.

         Исполнительная власть принадлежит правительству во главе с федеральным канцлером — главной фигурой конституционного механизма

         ФРГ. правительство координирует и контролирует работу всех министерств (16 в 1975). Министерства возглавляются министрами, их помощники — статс-секретари. Парламентские статс-секретари проводят политику министра в парламенте (назначаются президентом из числа депутатов бундестага). Все земли имеют собственные конституции, выборные законодательные органы — однопалатные ландтаги (в Баварии — двухпалатный) и правительства во главе с премьер-министрами.

         Судебная система ФРГ состоит из судов общей подсудности, а также судов конституционных, административных, финансовых, трудовых, социальных, дисциплинарных. Особое место занимает Федеральный конституционный суд, наделённый правом толковать конституцию, разрешать споры между федерацией и землями, определять конституционность законов и т.д.

 III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В ГЕРМАНИИ

В Германии  сегодня нет понятия «государственная служба». После первой  мировой  войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь  немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общественных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел  составляет профессиональную деятельность.

Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием разделения выступает  правовая форма назначения: для чиновника – издаваемый в особом порядке компетентными  властями акт назначения; для служащего и рабочего – заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники  выделены в группу особо доверенных лиц, специально обличенных функцией управления и наделенных  в связи с этим особым правовым и политическим статусом[3].

Для современной Германии характерно тесное  взаимопроникновение и переплетение  политической  и административной сфер. Это нашло  свое отражение и в законе  о государственной службе, согласно  которому  чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. Чиновники, избранные в Бундестаг или Земельный парламент, пользуются правом  двухмесячного отпуска  на время  избирательной кампании. Наряду с депутатским содержанием они  продолжают получать  значительную часть  своего  основного жалованья. Кроме того, они сохраняют право на получение пенсий для государственных служащих. Их профессиональная компетентность и финансовая независимость позволяют им  добиваться  значительного продвижения в партиях.  В отличие от многих  европейских стран (Великобритании, Франции и США), карьера  государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности.

Основным нормативным актом,  регулирующим  деятельность чиновников,  является Федеральный закон  о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 года. По этому закону чиновниками считаются  следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели  школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1-А5   -  низшие чины (вспомогательно-технические); А6-А9   -  средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10-А13  -  высшие чины 1 ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14-А16  -  высшие чины 2 ступени (высшие правительственные советники). Материальное содержание  чиновников составляется из основного оклада, территориальной надбавки, надбавки на детей, за выслугу лет, за звание. Размеры, динамика и структура выплат определяются специальным законом об оплате[4].

Особую группу составляют политические и почетные чиновники. Политические чиновники – это  наиболее близкие сотрудники к политической программе правительства или отдельного чиновника, они приходят и уходят с поста вместе  с правительством. К ним относятся: статс-секретари  в федеральных министерствах,  ведомствах федерального канцлера и федерального президента; руководители отделов в федеральных министерствах,  ведомствах федерального канцлера и федерального президента, федеральном ведомстве по делам печати и информации, администрации Бундестага и Бундесрата; руководители в земельных министерствах и канцеляриях (государственные советники).

Почетные  чиновники – это лица, имеющие гражданскую  профессию, которых  назначают на почетную должность без оплаты и права претендовать на особое социальное обеспечение. К ним относятся присяжные, выборные консулы.

Согласно исконно германской доктрине, чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель  государства, его идеи. На этом постулате основывается вся система подготовки чиновников и их последующего  продвижения по службе. И хотя по Конституции (ст.33, п.2) «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями и профессиональной квалификацией»[5].

 Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца (например,  в качестве преподавателя высшего учебного заведения Германии); такое назначение, однако, не ведет автоматически к приобретению гражданства. Далее, лицо, претендующее на должность чиновника, должно предоставить гарантии своей политической благонадежности, т.е. готовности в любое время выступить  в защиту конституционного строя. Помимо этого будущий чиновник должен обладать необходимой  профессиональной подготовки устанавливаются соответственно уровню служебной иерархии[6].

 К службе на низшем уровне (А1-А5) допускаются лица, успешно закончившие  народную  школу и прошедшие подготовительную службу (§ 16 ФЗоЧ),  службе на среднем уровне (А6-А9) – лица, успешно кончившие народную школу, проходившие служебную подготовку в течение года и сдавшие специальный экзамен для поступления на должность среднего уровня (§ 17 ФЗоЧ).

Значительно более строгие требования предъявляются к поступающим на службу высшего уровня. К службе на высшем уровне 1 ступени допускаются  лица, успешно окончившие среднюю школу, проходившие специальную подготовку в течение 3 лет и сдавшие экзамен по требованию этого уровня (§ 18 ФЗоЧ). Наконец, к  службе  на высшем уровне 2 ступени допускаются лица с высшим образованием, сдавшие первый государственный экзамен, прошедшие подготовительную службу в течение 2 лет и сдавшие второй экзамен (§ 19 ФЗоЧ)[7].

Дополнительно к этим требованиям устанавливаются еще возрастные барьеры при допуске на должности различных уровней: от 16 до 30 лет – низшие ступени; от 16 до 32 лет на средние ступени; от 18 до 30 лет – на высшие должности. Постановлением 1968 года для многих видов службы возрастной «потолок» для приема поднят до 50 лет.

Среди сфер, из которых рекрутируется персонал министерства бюрократии, на первом месте стоит юстиция, потом – экономика и социальные науки.  Профессия юриста в Германии традиционно представляла наилучшие возможности  для поступления  на государственную службу. Закон 1953 г. нарушил «юридическую монополию». Согласно данному закону, высшее образование в сфере экономики и общественных наук приравнивается к юридическому, т.е. признается достаточным для занятия  руководящих постов  на государственной службе. Тем не менее, как показывают современные социологические исследования,  среди руководящего и высшего руководящего персонала профессия юриста продолжает преобладать – юристы составляют 67%.

Что касается  социального происхождения руководящих чинов, то более чем на 2/3 они рекрутируются из «верхнего среднего слоя» (свободные профессии, руководящие служащие и высшие чиновники, состоятельные коммерсанты) и почти на ¼ из «нижнего слоя» (чиновники средней и низшей категорий, служащие, ремесленники, крестьяне).

Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на 2 принципах: повышения квалификации и принципе постепенного продвижения.  Исключения из двух правил допускается лишь по специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам. В низших должностных группах при оценке «хорошо» повышение производится через 6 лет, а при оценке «вполне удовлетворительно» - через 8 лет. При назначении на высшую должность в этой группе, если претенденту нет 40 лет, требуется специальное разрешение министра. В средних и высших группах продвижение регламентируется для каждой должности отдельно. Отступление от этих правил может произойти, если служебная деятельность оценивается как «очень хорошая». Если государство в лице начальника не выполнит своих  обязательств по продвижению, оплате или другим меркам заботы о чиновнике, он вправе добиваться возмещения убытков (§ 79 ФЗоЧ, §839, §847 Гражданского кодекса)[8].

Правовое положение  федеральных чиновников регулируется двумя важнейшими  законами: Федеральным законом о государственных служащих (в ред. от 27.02.1985 г.) и Федеральным законом о правовом положении чиновников (в ред. от 27.02.1985 г.). Землями  Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям федерального закона.

В Конституции Германии определены важнейшие вопросы организации и функционирования государственной (публичной) службы (профессионального чиновничества). В этих Конституциях сформулированы формальные и материальные принципы публичной власти, разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых чиновникам.

Основным элементом бюрократической карьеры в Германии, является гарантия медленного, но верного продвижения по выслуге лет или по старшинству пребывания в данном учреждении. Этот принцип почти полностью исключен в США, где нет автоматического продвижения по служебной лестнице.

В Германии Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников. Чиновник рассматривается как слуга, орган и представитель государства, его идеи. Закон о чиновнике называет особые качества, позволяющие претендовать на это звание. Прежде всего, требуется быть немцем в смысле ст. 116 Основного закона. В особом порядке закон допускает назначение чиновником иностранца

В Германии функционирует смешанная модель Местного Самоуправления, Так, в некоторых звеньях МС выборный орган является одновременно и звеном МУ, и представителем государственной администрации.

В Германии имеются административные единицы - правительственные округа, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель.

Правительственный президент обладает широкими полномочиями в области контрольной и надзорной деятельности за органами коммунального управления. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено - главы администраций районов (ландраты или районные директора) - являются одновременно и госчиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления. Не всегда можно провести четкое различие между прямым ГУ на местах и исполнительными органами МС (местной администрацией), поскольку последние часто наделяются общегосударственными монополиями. Так, например, в каждом департаменте действует губернатор, который является одновременно и агентом правительства, и главой местной администрации.

В последние десятилетия многие зарубежные страны находятся в перманентном состоянии адми­нистративных реформ. Можно выделить универсальные для всех стран основные направления данных реформ:

1. Модернизация системы управления, целью которой становится оценка результатов админис­тративной деятельности. Успехи разных стран в этом направлении различны, но общая тенденция едина: основное внимание уделяется достигнутым результатам, а не затраченным усилиям, внедряют­ся новые технологии бухгалтерского учета и методы оценки эффективности, свойственные частному сектору.