Административные барьеры в российской экономике

    Для иллюстрации можно привести пример с рынком кипятильников. Это товар, подлежащий обязательной сертификации. Однако исследования, проведенные журналом "СПРОС", показали, что 8 из 12 исследованных  моделей не отвечают обязательным требованиям по пожаробезопасности. При этом все модели были сертифицированы. Показательной является реакция Госстандарта на этот факт: по результатам проведенных проверок были наложены штрафы на все стадии реализации. То есть продавцы, торгующие товаром, прошедшим обязательную сертификацию и имеющим все подтверждающие документы, оказались наказанными, тогда как никаких санкций ни к сертификационным центрам, ни к производителям небезопасной продукции применено не было.

    Подобная "торговля правом" может принимать  различные формы. Во-первых, ее могут осуществлять государственные органы (система регистрации юридических лиц). Во-вторых, и эта тенденция усилилась в 2000 г., "барьерные" доходы могут поступать в частные коммерческие структуры. В большинстве случаев и та, и другая схема предполагает закрытую монополию, конкурентным является только рынок услуг обязательной сертификации. Понятна заинтересованность "операторов барьеров": закрытая монополия, как правило, предполагает сверхвысокую рентабельность барьерного бизнеса.

    Барьерные платежи носят характер экономической ренты. В значительном числе случаев рента присваивается конкретными экономическими агентами, которым передано эксклюзивное право на доходы от системы.

    Кроме того, сложность прохождения барьера  может приводить к развитию рынка посреднических услуг. Такая ситуация является типичной для регистрации юридических лиц. При этом сложно сказать, являются ли подобного рода услуги рыночным способом снижения трансакционных издержек либо способом извлечения ренты, основанным на эксклюзивной связи с основным "оператором барьера", например, государственным регистрирующим органом.

    Стоит также отметить, что создание входных  барьеров приводит и к росту издержек предпринимателей, связанных с текущим  контролем. Контроль за наличием или отсутствием определенных бумаг представляет собой привлекательное поле деятельности для проверяющих. Соответственно растут и издержки проверяемых, связанные с непроизводительными затратами времени и "теневыми" выплатами. Подтверждением такой связи служат данные о том, кто и как проверяет наличие лицензий и сертификатов.

    Например, в Рязанской области существует около 120 различных проверяющих и контрольных органов.  

    Такое количество проверок и проверяющих  органов объясняется, с одной  стороны, запутанностью и дублированием  полномочий различных контролирующих органов, а с другой, их прямой материальноя заинтересованностью и простотой процедуры проверки наличия или отсутствия некоего документа.

    Такая система функционирования барьерного регулирования приводит к "эффекту блокировки": любые попытки отменить определенные входные барьеры наталкиваются на сопротивление заинтересованных групп внутри государственного аппарата и коммерческих структур, делающих бизнес на "барьерах". Кроме того, в ведении новых барьеров заинтересованы не только те, кто снимает ренту непосредственно с этого барьера, но и те, кто осуществляет текущий контроль. Так что тенденция к расширению барьерного регулирования связана не только с неэффективностью существующих барьеров, но и с прямой экономической заинтересованностью групп специальных интересов.

    Неэффективность системы барьерного регулирования и прямая заинтересованность получателей рентного дохода приводит к мультипликации барьеров, введению дополнительных способы контроля и регулирования. Так, недостаточная эффективность системы сертификации привело к тому, что в регионах в дополнение к федеральной системе сертификации (и в нарушение соответствующего федерального законодательства) стали вводиться местные дополнительные системы идентификации некоторых товаров. Однако новые барьеры также оказываются неэффективными по изложенным выше причинам.

    Таким образом, "барьерная" система регулирования  является самоподдерживающейся, несмотря на ее неэффективность и существенные потери экономики от ее наличия. Для  того, чтобы перейти к иным, более  эффективным схемам государственного регулирования, требуется кардинальный пересмотр нормативной базы и общественное давление, ставящее препятствия на пути рентоориентированного поведения отдельных групп экономических агентов.²

2. Нормативно-правовые барьеры и судебная практика

    В соответствии со ст. 34 Конституции РФ каждому гражданину гарантируется право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности. При этом органы государственной власти обязаны соблюдать права предпринимателей, обеспечивать свободу предпринимательской деятельности и защиту законных интересов субъектов предпринимательства. Однако слабость и неэффективность структур государственного регулирования и контроля в период трансформации российской экономики порождают ряд специфических трудностей в развитии малого и среднего бизнеса, определяемых большинством исследователей как административные барьеры.³  

    Следует отметить, что на данную проблему - наличие  административных барьеров - особо  обращают внимание специалисты в области экономики. В юриспруденции данная проблема исследуется недостаточно.

    Обращаясь к обозначенной проблеме, первоначально  стоит отметить отсутствие четкого  легитимного понятия "административный барьер" в правовом аспекте.

    С точки зрения специалистов в области юриспруденции, как один из вариантов решения понятийной проблемы необходимо рассмотреть вопрос о введении понятия "административный барьер в сфере осуществления предпринимательской деятельности" в Общую часть Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и дополнить его Особенную часть составами конкретных административных правонарушений, которые связывались бы с этим понятием.

    Административные  барьеры с правовой точки зрения можно классифицировать на следующие виды:

    1)ограничение прав хозяйствующих субъектов путем установления различного рода условий, не предусмотренных действующим законодательством;

    2)установление не предусмотренных законом сборов и обязанностей;

    3) принятие правовых актов с  превышением предоставленных полномочий.

    Далее хотелось бы остановиться на анализе  некоторых видов административных барьеров в сфере осуществления  предпринимательской деятельности и привести примеры из судебной практики (на основе данных Арбитражного суда Ростовской области).

    Установление не предусмотренных федеральным законодательством условий для осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. Анализ судебной практики и законодательства Ростовской области показал, что в г. Ростове-на-Дону, районах Ростовской области выносились постановления, которыми утверждался "Порядок учета объектов розничной торговли и общественного питания" и "Порядок учета предприятий оптовой торговли"

    В данных постановлениях указывалось, что  размещение объектов мелкорозничной и  оптовой торговли должно осуществляться при условии получения предпринимателями свидетельств участника мелкорозничной или оптовой торговли.

    Судебная  практика показывает, что нередко  контролирующие органы расценивают  правовую природу свидетельства  участника мелкорозничной или оптовой торговли как лицензию (разрешение) на осуществление предпринимательской деятельности, а не как способ борьбы с неконтролируемым размещением торговых точек в местах массового скопления людей в целях борьбы с терроризмом.

    Так, в Арбитражный суд Ростовской области неоднократно обращалось ГУВД Ростовской области с заявлениями о привлечении предпринимателей к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без лицензии) за отсутствие свидетельства участника оптовой или розничной торговли. В удовлетворении данных заявлений судом было отказано со ссылкой на то, что получение свидетельства участника оптовой или розничной торговли носит уведомительный, а не обязательный характер и не считается лицензией, наличие которой является обязательным условием для осуществления предпринимательской деятельности. 

    Принятие  нормативных правовых актов органами местного самоуправления с превышением  полномочий. Исследование судебной практики Арбитражного суда Ростовской области позволило выявить ситуации, когда нормативными правовыми актами органов местного самоуправления ограничивалась свобода осуществления предпринимательской деятельности.

    Так, администрацией одного из районов Ростовской области было вынесено постановление, которым в целях борьбы с терроризмом запрещалась торговля на привокзальной площади и вокзале станции районного центра. С учетом данного обстоятельства группа предпринимателей обратилась в суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта администрации. Решением арбитражного суда первой инстанции признан недействующим пункт постановления главы администрации в части осуществления торговли на привокзальной площади и вокзале в связи с тем, что орган местного самоуправления вышел за пределы своих полномочий.

    Судом кассационной инстанции указанное  решение оставлено в силе.

    При этом суды указали на то, что права  и свободы, в частности свобода  осуществления предпринимательской  деятельности, могут быть ограничены только федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, обеспечения обороны и безопасности государства. Следовательно, ограничения на свободу предпринимательской деятельности (в том числе торговли) не могут налагаться никакими нормативными правовыми актами, кроме федеральных законов. 

    Практика  антимонопольного регулирования также  выявила по меньшей мере два вида антиконкурентных действий со стороны  чиновников, которые с полным основанием можно причислить к административным барьерам.

    Наделение хозяйствующих субъектов функциями  органов исполнительной власти и  органов местного самоуправления. Это  выражается в том, что при государственных  и муниципальных органах власти организуются "свои" коммерческие фирмы, являющиеся хозяйствующими субъектами. Причем помимо непосредственно хозяйственной деятельности они выполняют функции надзора и функции, отнесенные к полномочиям государственных органов. К сожалению, практика наделения хозяйствующих субъектов не свойственными им функциями получила наибольшее распространение в г. Москве при организации государственных унитарных предприятий, которые осуществляют административные функции в виде выдачи разрешений, проведения аккредитации. 

    Следует обратить внимание, что новый Федеральный закон от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" в ч. 3 ст. 15 также предусматривает положение о том, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

    Существует  также неправомерное предоставление льгот отдельным хозяйствующим субъектам; нарушения правил конкурсного распределения государственных и муниципальных заказов. Так, в Арбитражный суд Архангельской области обратилась администрация муниципального образования с иском к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области о признании недействительным решения антимонопольного органа о нарушении администрацией п. п. 1 и 2 ст. 7 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". По данному делу судом было установлено необоснованное предоставление органом местного самоуправления льгот некоему хозяйственному обществу путем заключения с ним муниципального контракта на выполнение работ по капитальному ремонту здания детской поликлиники без проведения конкурса и без согласования с антимонопольным органом. Орган местного самоуправления пояснил, что внеконкурсное размещение муниципального заказа обусловлено чрезвычайными обстоятельствами - аварийной ситуацией в здании поликлиники. Решением суда Архангельской области от 1 сентября 2005 г. требование администрации удовлетворено в связи с тем, что внеконкурсное размещение муниципального заказа обусловлено чрезвычайными обстоятельствами. Постановлением суда кассационной инстанции решение суда первой инстанции отменено, со ссылкой на то, что внеконкурсное размещение заказа является нарушением требований п. 1 ст. 7 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", так как действиями администрации необоснованно предоставлены льготы отдельному хозяйствующему субъекту. 

    Устранение  административных барьеров в предпринимательской  деятельности имеет несомненный позитивный макроэкономический эффект.

    Указ  Президента от 29 июня 1998 г. "О мерах  по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" предусмотрел следующие основные приоритетные задачи органов государственной власти в Российской Федерации при проведении государственной политики в сфере развития предпринимательства: уменьшение количества государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности; четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти. Таким образом, Указ был направлен на дебюрократизацию предпринимательской деятельности.