Занятость населения

ВВЕДЕНИЕ

 Переход к рыночным  отношениям по-новому высветил  проблемы социально-трудовой сферы.  Сложилось так, что обеспечение  всех трудоспособных граждан  рабочими местами уже не есть  нечто само собой разумеющееся, что дефицит рабочей силы сменился  дефицитом рабочих мест, что возникло чуждое ранее российскому обществу явление – безработица.

Сложилось так, что наряду с понятием «труд» стало наполняться  новым специфическим содержанием  и понятие «занятость», ставшее  вполне актуальным лишь в постсоветский  период. Наряду с содержательной стороной категории «занятость» начала ускоренно развиваться целая система учреждений (как государственных, так и негосударственных), обслуживающих и регулирующих процессы, связанные с занятостью. От оперативности и квалифицированности работы специалистов этих структур в большой степени зависят процессы народно-хозяйственного значения: функционирование рынка труда, обеспечение профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, воспроизводство рабочей силы и рабочих мест, регулирование принципов социального партнерства в обществе и т.д. Успех осуществления этих функций требует от специалистов профессиональных знаний и навыков, которые смогут базироваться на правильном понимании объективного соотношения понятий «труд» и «занятость».

Когда речь идет о занятости  в экономическом значении этого  слова, имеется в виду занятость  людей в производстве. Непременным  условием всякого производства является соединение вещественного (средства производства) и личного (люди) факторов. Процесс производства со стороны вещественных факторов является «технологией», а со стороны личного фактора - выступает как «труд».

Однако «занятость»  и «труд» - это не синонимы. Труд –  это деятельность, протекающая в  рамках определенной части суток – рабочего времени. Как всякая деятельность, труд прерывен, он периодически перемежается другими видами деятельности, либо отдыхом. Занятость, в отличие от труда, не деятельность, а общественные отношения – экономические и правовые – по поводу включения работника в определенную кооперацию труда на определенном рабочем месте. До тех пор, пока работник продолжает оставаться в той или иной подсистеме хозяйственного комплекса, эти отношения имеют непрерывный характер. Таким образом, категории «труд» и «занятость» самостоятельны и наполнены несовпадающим, достаточно сложным содержанием. Однако, между тем, эти категории тесно взаимосвязаны, поскольку занятость выражается в отношениях по поводу установления взаимосвязи отдельных индивидов с конкретными рабочими местами.

В системе рыночных отношений  важное место занимает рынок труда. Область труда – значительная и многоплановая отрасль экономической  и социальной жизни общества. Она  включает как рынок рабочей силы, так и использование трудовых ресурсов в общественном производстве. На рынке труда присуждается оценка стоимость рабочей силы, определяются требования ее найма, также величина заработной платы, условия труда, допустимость получения образования, профессионального роста, гарантии занятости и т.д. Рынок труда отражает главные тенденции в динамике занятости, ее основных структурах, в общественном распределении труда, а также мобильность рабочей силы, масштабы и динамику безработицы. Отношения, сформировавшиеся на рынке труда, имеют ярко выраженный социально-экономический характер, они затрагивают потребности большинства населения страны

Важнейшим шагом в  формировании инфраструктуры российского  рынка труда стало создание в  начале 90-х годов государственной  службы занятости – ГСЗ (до 1996 г. - Федеральная служба занятости).

История развития государственной службы занятости

В отличие от западных стран, где система государственной  службы занятости (ГСЗ) развивалась одновременно с эволюцией взглядов общества на политику занятости в целом, в России она складывалась на фоне отсутствия целостной концепции политики занятости, что на практике привело к постепенному снижению приоритетности проблемы безработицы.

1. Первый этап развития ГСЗ

Первый этап (с 1991 до середины 1995 г.) – период бурного развития ГСЗ. Реальная перспектива массовой безработицы и отсутствие специализированной государственной структуры обусловили повышенное внимание власти к созданию новых институтов рынка труда. Принимается Закон о занятости населения, учреждается внебюджетный Государственный фонд занятости, выстраивается вертикаль федеральной службы, регулирующей процессы в сфере занятости в масштабах страны, ее региональных и районных органов¹.

Быстрому становлению  ГСЗ способствовало не только наличие  значительных финансовых ресурсов в  образованном ГФЗ, но и получение кредитов международных финансовых институтов (прежде всего Всемирного банка). Средства направлялись на техническое оснащение структур службы занятости, наем персонала, его обучение современным методам обслуживания безработных, на адаптацию соответствующего западного опыта к российским условиям.

На протяжении первой половины 90-х годов безработица росла высокими темпами: численность безработных (по методологии МОТ) увеличилась на 66%, а регистрируемых безработных – в три раза. Повышение востребованности населением услуг ГСЗ подтверждают данные о сокращении разрыва между общей и регистрируемой безработицей. Если в 1992 г. в органах ГСЗ было зарегистрировано 16,6% общего числа безработных, то в 1995 г. – 38,3%².

Тот период характеризовался быстрым накоплением технического и ресурсного потенциала службы занятости. В значительной степени это было обусловлено активной деятельностью Федеральной службы занятости России, ставшей главным идеологом и генератором новых идей, распространяемых по всей вертикали, координатором и "проводником" программ, реализуемых в регионах.

Федеральная служба занятости была образцом нового государственного института, где удачно сочетался опыт административной работы квалифицированных кадров, пришедших из Минтруда России (бывшего Госкомтруда СССР), с энергией и энтузиазмом молодых специалистов, привлеченных на государственную службу из научных центров. Общая численность специалистов, занятых в национальной системе ГСЗ, увеличилась за 1993 - 1995 гг. более чем на 30% (с 27тыс. до 35,5 тыс. человек)³.

Характерной чертой рассматриваемого периода было создание модельных  центров занятости, в которых  отрабатывались технологии наиболее эффективного обслуживания безработных. К середине 90-х годов удалось полностью  компьютеризировать органы ГСЗ, повсеместно внедрить единую технологию обслуживания безработных, а специалистам этой службы – получить соответствующее образование. По существу, в те годы это была единственная социальная служба, использовавшая в работе прогрессивные технологии.

В самом начале 90-х уровень безработицы  рассчитывался только по данным отчетности органов службы занятости, регистрировавших обратившихся граждан. Хотя обследование рабочей силы, позволявшее рассчитать показатель общей безработицы по методологии МОТ, стало проводиться с осени 1992 г., его итоги открыто не публиковались, а распространялись среди специалистов в качестве дополнительной информации⁴.

Только в сентябре 1994 г. руководитель Федеральной службы занятости России впервые озвучил два показателя – регистрируемую и общую безработицу. Но в отчетах о деятельности ГСЗ и при разработке программ содействия занятости по-прежнему использовались показатели регистрируемой безработицы, хотя, будучи заниженными, они камуфлировали истинную социальную цену реформ. Несмотря на почти 50%-ный спад в экономике, уровень регистрируемой безработицы в 1995 г. не превысил 2,5%.

1.2 Второй этап развития  ГСЗ

Второй этап (с середины 1995 до 2001 г.) – самый противоречивый в развитии ГСЗ. С одной стороны, этот период отличался высокой интенсивностью деятельности ее органов, готовых реализовать потенциал, накопленный в предшествующие годы; с другой – ГСЗ реально приходилось работать в условиях жестких финансовых ограничений вследствие глубокого кризиса, с которым столкнулся ГФЗ, прекращения помощи международных финансовых институтов, сокращения поступлений из региональных бюджетов. Развитие службы постепенно начало приостанавливаться, а накопленный ею потенциал – обесцениваться. К началу 2000 г. стало очевидным, что ресурсные и творческие возможности ГСЗ практически исчерпаны⁵.

Мировой опыт свидетельствует: при  снижении влияния государства на сферу занятости проблемы безработицы  обостряются. За 1995-1999 гг. численность безработных (по методологии МОТ) увеличилась почти на 3 млн. человек, уровень безработицы в отдельные периоды достигал 15,3%, а многие регионы переступили порог 20%-ной безработицы⁶.

Уровень регистрируемой в органах  ГСЗ безработицы, самый значительный в 1996 г. (40%), резко упал уже в следующем  году (до 24,7%). В дальнейшем он продолжал снижаться, достигнув к началу 2000 г. – 19,7 %.

Данный период характеризовался увеличением  продолжительности безработицы, формированием  очагов высокой безработицы во всех субъектах РФ, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга. Во второй половине 90-х годов практически каждый регион по показателям безработицы представлял собой мини-Россию с таким же (как между ее субъектами) десятикратным разбросом соответствующих показателей между районами. Местные органы службы занятости были не в силах изменить ситуацию.

Со второй половины 90-х годов  государство в лице федерального центра постепенно отстранялось от политики защиты безработных, переложив практически  всю ответственность на регионы, но без соответствующей ресурсной  подпитки (финансами и кадрами). В чем это выразилось?

Во-первых, в 1996 г. Федеральная служба занятости как самостоятельная  государственная структура, осуществляющая политику защиты от безработицы, была упразднена, а ее сотрудники и функции  переданы Министерству труда и социального развития РФ. К сожалению, координирующая роль Центра при этом была утеряна. Структурное подразделение Минтруда, в ведение которого перешло управление национальной сетью органов службы занятости, вместо целостной, стратегически выверенной политики фактически занялось латанием Финансовых дыр в отдельно взятых регионах. Общение Центра с регионами стало избирательным, а межрегиональная координация и вовсе приостановилась из-за нехватки средств. Прекратилось изучение не только передового зарубежного опыта (на Западе в этот период качественно менялись методы обслуживания безработных), но и отечественного. Модельные центры занятости, мультиплицировавшие прежде эффективные технологии превратились в рядовые, мало чем отличающиеся от районных.

Во-вторых, несмотря на рост безработицы и усиление потребности в услугах ГСЗ, численность ее сотрудников за 1997-1999 гг. сократилась на 3,9 тыс. человек (с 39,1 тыс. до 35,2 тыс.). Это увеличило и без того чрезмерную нагрузку на ее работников, что, естественно, привело к снижению качества оказываемых услуг.

В-третьих, система мониторинга  рынка труда развивалась изолированно от деятельности ГC3, которая при анализе рынка труда и формировании программ содействия занятости оперировала показателями собственной административной статистики, не отражающей реальной ситуации. Результаты государственного мониторинга социально-трудовой сферы открыто не обсуждались и, главное, не использовались при разработке мер государственной политики занятости. Была потеряна самостоятельность при принятии решений на региональном и местном уровнях. Эффективность программ никем не отслеживалась.

По существу, не оценивалось, каким  образом выполняется главная функция ГСЗ – посредничество в трудоустройстве, хотя именно от этого зависит эффективность использования человеческого капитала (в случае успешного решения данной задачи у безработных сокращается период незанятости, а у работодателей ускоряется процесс заполнения вакансий; выигрывают обе стороны трудовых отношений и экономика в целом).

Эффективность выполнения ГСЗ этой функции зависит от множества факторов: в том числе, от установленного законодательством порядка регистрации безработных, системы и сложившейся практики регистрации вакансий, рекламы услуг, методов подбора кандидатов для заполнения вакансий из числа безработных, соотношения индивидуальных методов работы с безработными и самопомощи⁷.

В России с учетом ограниченности информации, получаемой по официальным каналам, эффективность данной функции можно определить лишь самым приблизительным образом – по доле безработных, регистрируемых в органах ГСЗ, количеству вакансий, сообщаемых работодателями в органы службы занятости, и уровню трудоустройства претендентов на рабочие места. Приходится признать, что даже в самые лучшие годы (1996-1997) этот показатель не превышал 40%⁸.

3.  Нынешний этап развития ГСЗ

Нынешний этап (с 2001 г.) характеризуется кардинальным изменением финансирования как самой ГСЗ, так и всей системы защиты от безработицы. С введением в действие второй части Налогового кодекса РФ и ликвидацией фонда занятости финансирование всех мер по трудоустройству населения стало осуществляться из средств федерального бюджета. На наш взгляд, упразднение ГФЗ было продиктовано стремлением усилить контроль за расходованием средств и сократить налогообложение работодателей⁹.

В 2001 г. впервые за последние  шесть лет удалось обеспечить регулярность и своевременность  выплат пособий всем безработным  вне зависимости от места их проживания (в депрессивном или благополучном  регионе) и семейного положения. К сожалению, реформирование затронуло лишь финансовую составляющую системы ГСЗ и не коснулось содержания и качества работы ее институтов, не привело к переориентации от пассивных форм поддержки безработных к активной политике занятости.

Новый порядок финансирования внес еще большую неопределенность а статус ГСЗ, что вызвало отток квалифицированных кадров, усложнив работу оставшихся сотрудников. Оплата труда работников районных и городских центров занятости, непосредственно обслуживающих безработных, уменьшилась в два и более раза. Если во времена существования ГФЗ их заработок (включая стимулирующие надбавки) был сопоставим с заработком госслужащего, то с 2001 г. оплата их труда стала устанавливаться по Единой тарифной сетке, а поощрительные выплаты отменили. По этой причине объявленное в 2001 г. сокращение аппарата ГСЗ на практике обернулось добровольным уходом около 1,5 тыс. высокопрофессиональных кадров, многие из которых оказались востребованными в органах исполнительной власти своих регионов. Можно было предположить, что в перспективе ГСЗ столкнулось бы с нехваткой квалифицированных кадров, усилением текучести персонала, поскольку далеко не каждый желающий работать е службе сможет выдержать колоссальную физическую и психологическую нагрузку. Чтобы восстановить потери такого рода, государству потребуется немало времени и средств.