Перспектива профессионализации специалистов надзорной деятельности в субъектах РФ

     В частности, необходимость закрепления в законодательстве о государственной службе требования о представлении претендентом на замещение государственной должности документов, свидетельствующих о его отношении к военной обязанности и военной службе. Приводится зарубежный опыт решения данного вопроса, в частности, в Германии и Франции. Закрепление такого требования в отношении лиц мужского пола призывного возраста не будет являться ограничением конституционного принципа равного доступа граждан к государственной службе, поскольку права граждан, установленные одним законом, не должны ограничивать или нарушать обязанности, установленные другим законом.

   Особо отмечается, что надзорный орган вправе требовать от гражданина только те документы, представление которых предусмотрено Федеральным законом. В любом другом случае истребование от гражданина сведений, касающихся его личной и семейной жизни, может рассматриваться как нарушение его конституционных прав и свобод, в том числе права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (статья 23 Конституции РФ). Факты личной и семейной жизни претендента не должны подлежать проверке, поскольку иное будет являться нарушением упомянутой статьи Конституции.

   В целях недопущения произвола  чиновников при приеме на государственную  службу необходимо выявить и нормативно закрепить перечень заболеваний, препятствующих исполнению должностных обязанностей; причем это должен быть дифференцированный список заболеваний применительно  к конкретной группе государственных  должностей.

   Ввиду особой важности рассматриваемого вопроса  перечень таких заболеваний должен утверждаться как минимум Постановлением Правительства РФ.

   В настоящее время перечень оснований  отказа в приеме на государственную  службу, закрепленный в федеральном  законодательстве, является закрытым, но, по мнению автора, неполным, и нуждается в дополнении в части расширения перечня сведений, непредставление которых будет являться основанием для такого отказа. Следует также расширить упомянутый перечень оснований, по которым гражданину должно быть отказано в приеме на государственную службу, в частности, в случае, если у гражданина имеется неснятая или непогашенная в установленном порядке судимость, а также в случае отказа претендента от прохождения обязательной государственной дактилоскопической регистрации в предусмотренных законодательством РФ случаях.

   По  мнению автора, будущее - за развитием  служебного права ввиду особого  правового статуса государственных  служащих. Разрабатываемые в настоящее время нормативные правовые акты, направленные на реформирование законодательства о государственной службе и государственно-служебных отношений в рамках провозглашенной Президентом РФ административной реформы, а именно, проекты федеральных законов «О системе государственной службы», «О федеральной государственной службе», проекты Кодекса государственной службы РФ, Кодекса гражданской государственной службы РФ и др., станут принципиально новыми законодательными актами, регламентирующими особые отношения между государством в лице конкретного государственного органа и государственным служащим, которые следует называть не трудовыми, а государственно-служебными отношениями.

   Вместе  с тем, как и в прошлом, так  и в настоящее время в большинстве  случаев прослеживается явно непрофессиональный подход к процедуре подбора кадров; несмотря на требование Закона, во многих государственных органах до конца  так и не продуман порядок подбора  кадров; нет соответствующей нормативной  правовой базы.

   Анализируя  практику подбора кадров в ряде органов  государственной власти, автор приходит к выводу, что в большинстве  случаев подбор кандидатур на поступление  на государственную службу происходит тремя основными способами, а  именно⁵:

   - подбор кадров внутри действующего кадрового состава государственных служащих государственного органа путем ротации;

   - подбор кадров по принципу родства, свойства и т.п.;

   - подбор кадров на конкурсной основе.

   Пока  в политической культуре не произойдут коренные изменения, конкурс как  наиболее демократичный способ подбора  кадров в государственном управлении, обеспечивающий равный доступ граждан  к государственной службе, не станет приоритетным по отношению к назначению лиц по «протекции» и пр. В настоящее  время конкурс как способ подбора кадров используют в основном для занятия вакансий на руководящих постах и в среднем звене руководства, а также для трудно заполняемых ставок. Несомненно, круг должностей, занимаемых на конкурсной основе, может и должен быть расширен. При этом потребуется усовершенствовать как порядок формирования конкурсных комиссий, так и процедуру их деятельности.

   В связи с тем, что практика внедрения конкурсного порядка подбора квалифицированных и компетентных кадров в России в настоящее время довольно незначительна, большое внимание следует уделить формированию резерва государственных служащих как одному из наиболее эффективных способов подбора кадров, уже имеющих опыт государственного управления, соответствующее образование и квалификацию. Представляется целесообразным формировать кадровый резерв на профессиональной, конкурсной основе.

   Формирование  резерва государственных служащих как способа подбора кадров требует  четкого нормативно-правового регулирования как на федеральном, так и на региональном уровнях. Отмечается, что в ряде субъектов РФ практика использования кадрового резерва как формы организации подбора кадров наряду с использованием других форм имеет положительные результаты. В связи с необходимостью формирования кадрового резерва предлагается законодательно закрепить правило, согласно которому вакантные государственные должности государственной службы должны замещаться преимущественно государственными служащими, состоящими в резерве, а при отсутствии соответствующего резерва - посредством проведения конкурса.

   В связи с обязательностью назначения испытательного срока для каждого  впервые поступающего на государственную  службу либо переведенного на государственную  должность иной группы и иной специализации  законом должен быть решен вопрос о включении испытательного срока  в стаж государственной службы, что  будет иметь значение для продвижения по службе, а также для материального обеспечения, в том числе при выходе служащего на пенсию.

   На  наш взгляд, целесообразно учесть зарубежный опыт, а также регулирование  в России данного вопроса в  отношении специальных видов  государственной службы. Например, во Франции испытательный срок учитывается  для продвижения по службе, а также  при выходе на пенсию. В Федеральном  законе «О прокуратуре Российской Федерации» указывается, что срок испытания  засчитывается в стаж службы в  органах прокуратуры.

   Законодательство  РФ о государственной службе не определяет понятия «аттестация государственного служащего». Исходя из целей и задач аттестации, установленного порядка ее проведения, можно сделать вывод о том, что аттестация государственного служащего - это комплекс организационно-правовых мероприятий, проводимых органами государственной власти с целью установления соответствия служащего занимаемой должности и определения уровня его профессиональной подготовки, а также с целью присвоения государственному служащему очередного квалификационного разряда (классного чина, ранга и т.д.) посредством оценки профессиональных, деловых и личностных качеств государственного служащего, результатов его служебной деятельности в процессе выполнения должностных обязанностей.

   Проанализировав процедуру и порядок проведения аттестации государственных служащих, автор делает вывод о необходимости  совершенствования как процедуры проведения аттестации, так и обеспечения защиты прав аттестуемых государственных служащих. Это обусловливает необходимость выполнения требование Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» о принятии федерального закона, а также законов субъектов РФ, регулирующих проведение аттестации государственных служащих (на уровне субъектов РФ данное требование частично выполнено).

   В Федеральном законе о проведении аттестации государственных служащих необходимо закрепить статус независимых  экспертов - членов аттестационной комиссии, в том числе предъявление к  ним требований (обязательное высшее юридическое образование, стаж профессиональной деятельности и пр.).

   Кроме того, следует законодательно закрепить  обязательность включения в указанную  комиссию независимых экспертов (представляется, что в качестве таковых в состав аттестационных комиссий могли бы быть включены работники кадровых служб  других учреждений, преподаватели ВУЗов - специалисты в области государственного управления, юристы, психологи, социологи и др., а также представителя соответствующего профсоюзного органа. При этом представители государственного органа, в котором проводится аттестация, не должны составлять большинство членов комиссии, что могло бы обеспечить независимость аттестационной комиссии от влияния «административного ресурса» руководителя соответствующего государственного органа.

   Необходимо  законодательно закрепить обязательность присутствия государственного служащего  при проведении аттестации, что обеспечит  аттестуемому соблюдение его конституционных  прав и законных интересов и будет  способствовать составлению членами  аттестационной комиссии более объективной  и полной картины профессиональных, деловых и личностных качеств  государственного служащего, проходящего  аттестацию. В случае отсутствия государственного служащего на аттестации по неуважительной причине можно было бы предусмотреть меры дисциплинарной ответственности, приравняв такое отсутствие, например, к прогулу (в ряде субъектов РФ, например, в Тюменской области, прослеживается именно такой подход в решении данного вопроса), а по уважительной причине - перенести проведение аттестации на очередное заседание аттестационной комиссии.

   Целесообразно законодательно закрепить перечень критериев, позволяющих наиболее полно  охарактеризовать профессиональные и  личностные качества аттестуемого, минимизируя, таким образом, субъективные суждения членов аттестационной комиссии.

   Можно было бы вместо тайного или открытого  голосования членов комиссии ввести выставление оценок каждым членом комиссии по определенной шкале по каждому  из критериев, и на этой основе подведение общего итога.

   Ввиду специфики государственно-служебных  отношений представляется целесообразным ввести специальную процедуру рассмотрения споров, связанных с прохождением государственной службы (например, рассмотрение спора по вопросам проведения аттестации государственных служащих и по другим вопросам, связанным  с прохождением государственной службы). Необходимо создать особый механизм защиты прав государственных служащих, который позволил бы более объективно, в том числе и при судебном рассмотрении спора, оценивать обстоятельства конкретного дела. Представляется, что эта проблема во многом будет решена с созданием в России административных судов и принятием Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве.

   Анализируя  законодательство субъектов Российской Федерации о государственной  службе (в том числе регулирующего  вопросы проведения аттестации), автор  отмечает, что основные нарушения  федерального законодательства о государственной  службе прослеживаются в законодательстве республик, в то время как законодательство краев, областей о государственной  службе в основном не противоречит федеральному законодательству в данной сфере.

   Одним из основных условий, могущих существенно  повысить уровень профессионализма и компетентности лиц, занятых на государственной службы, должна явиться  личная заинтересованность государственного служащего в проведении мероприятий  по повышению квалификации.

   Наряду  с традиционными формами обучения (лекции, семинары) следует предусмотреть  и такие формы, как ситуационный метод, представляющий собой рассмотрение, изучение и обсуждение конкретной конфликтной  ситуации, связанной с исполнением  должностных обязанностей, деловые  игры и пр. Представляется, что при  этом государственный служащий должен иметь право выбора формы обучения.

   В федеральном законодательстве о государственной службе следует нормативно закрепить понятийный аппарат, дав определения таким терминам, как «профессиональная подготовка», «профессиональная переподготовка», «повышение квалификации», «стажировка». Например, профессиональную подготовку следует рассматривать как обучение в соответствии с государственным стандартом, направленное на достижение соответствия знаний, умений и навыков государственного служащего квалификационным и иным требованиям, предъявляемым к государственной должности, которую он замещает. Повышение квалификации означает обучение в целях поддержания уровня квалификации, профессиональной подготовки, необходимой для исполнения обязанностей по замещаемой должности. Профессиональную переподготовку следует понимать как обучение в целях получения новых знаний, необходимых для эффективного исполнения своих обязанностей при назначении, например, на государственную должность иного профиля (другой группы должностей) либо на вышестоящую государственную должность (нового вида служебной деятельности). Стажировку можно определить как получение практических навыков в другом государственном органе, в учреждении, организации, а также за рубежом.

   Таким образом, институт повышения квалификации государственных служащих как один из наиболее эффективных способов повышения  уровня профессионализма и компетентности лиц, работающих в сфере государственного управления, требует более полного  и подробного нормативного правового  урегулирования, в том числе и  на законодательном уровне.