Налоговая система России: сущность, проблемы, перспективы развития

Принятие этих мер преследовало скорее политические, чем экономические  цели. Они были введены в надежде, предотвратить сепаратистские настроения мест. Как показала практика, принятых мер оказалось недостаточно для  создания подлинно федеративных отношений  между центром и субъектами РФ. Более того, противоречия в системе  межбюджетных отношений ещё более  обострились. Утверждение федеральных  властей о том, что создаются  региональные условия защиты экономических  интересов субъектов РФ, практика не подтвердила. Напротив, такие условия  как раз и стали препятствием к укреплению федеральных основобщественно-политического  развития, стабилизации экономики, оптимизации  налогообложения. В результате не достигалось  необходимого сочетания экономических  интересов государства, административно-территориальных  единиц, корпораций и отдельных граждан.

Негативные тенденции  в развитии межбюджетных отношений  предопределили необходимость введения в 1995 г. более жёстких форм контроля за нормотворчеством региональных властей. Постановление Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 641 и в соответствии с ранее опубликованным письмом  ГНС РФ от 19 апреля 1994 г. № ВГ-4-13/26н  запрещено принимать к исполнению решения территориальных органов  государственной власти, не соответствующее  налоговому законодательству РФ. Со второго  полугодия 1998 г. налоговой службой  РФ будут приняты новые нормативные  акты об отмене льгот, противоречащих установленным принципам взаимоотношений  федерального бюджета с бюджетами  субъектов РФ и нарушающих единую политику в финансово-бюджетных  отношениях с регионами.

С 1997 г. в соответствии с  Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 1214 местным органам власти предписано устранить самодеятельные местные  налоги и строить налоговые отношения  в соответствии с положениями  федерального законодательства.

Неупорядоченность бюджетно-налоговых  отношений проявляется и в  том, что многие регионы не выполняют  налоговых обязательств перед федеральным  бюджетом, в то время как пользуются федеральными средствами в виде дотаций, субсидий, субвенций, сумм целевой трансфертной финансовой помощи, бюджетными кредитами  и другими видами федеральной  финансовой помощи. Многим регионам предоставлено  право не участвовать в формировании доходов федерального бюджета. Такого рода договорные отношения противоречат основам Конституции России как  федеративного государства.

В этой связи встает проблема бюджетно-налогового федерализма. Создание гибкой системы бюджетно-налоговых  отношений центра и мест предлагает наличие равного правового статуса  между субъектами РФ и разграничение  полномочий между центральной и  региональной властями сообразно их экономическим задачам. В настоящее  время эту проблему не решают ни трансферты, ни двусторонние договора о разграничении полномочий, ни другие фрагментарные изменения сути федеративных отношений. Перед местными органами власти и управления встаёт в то же время трудная задача, - каким  образом финансировать растущие объёмы социальных потребностей, строить  дороги, коммуникационные сети, улучшать жилищные условия и многое другое. Здесь мы вновь сталкиваемся с  проблемой собственности. Разграничение  имущественных прав цента и регионов, определение собственности на недра, леса, земли в соответствии с региональными  социально-экономическими потребностями - вот те условия, не выполнив которые  нельзя ставить вопрос о стабильности региональных бюджетов. Имущественные  права регионов определяют и право  распоряжаться собственной налогооблагаемой базой. Перераспределение доходных, в том числе налоговых источников бюджета может распространяться на регионы, которые не имеют богатых сырьевых ресурсов. Определение целесообразности состава и структуры перераспределения финансовых ресурсов от центра к регионам требуют в свою очередь тщательной ревизии государственных расходов. Оптимизация этих расходов, как уже отмечалось, - одно из объективных условий для создания рационального налогообложения.

Оправдана потребность в  перераспределении средств в  регионы, подвергшиеся воздействию  чрезвычайных обстоятельств. Для этих целей во всех государствах формируется  особый страховой (резервный) фонд финансовых ресурсов.

Стабильность налоговой  системы характеризуется не только длительным постоянством в составе  налогов, условиях их сбора, но и закреплением налогов за звеньями (уровнями) бюджетной  системы в качестве их собственной  доходной базы. Во многих зарубежных налоговых  системах законодательно определены полномочия центральной и территориальных  властей и установлена система  их налоговых взаимоотношений. Федеральные  налоги в США представляют собой  обособленную систему, самостоятельны также и налоговые системы  штатов и муниципалитетов. В тоже время действует и механизм налогового регулирования, когда часть федеральных  налогов зачисляется в бюджеты  штатов, наиболее нуждающиеся в дополнительном привлечении доходов. Регулируются и доходы местных бюджетов. Наиболее централизованной считается налоговая  система Японии, но и там за счёт центральных налогов финансируется  развитие административных единиц по чётко отработанным правилам преимущественно  в разрезе общенациональных программ развития. Практически во всех странах, где действует устоявшаяся десятилетиями  налоговой система, межтерриториальные налоговые отношения формируются  в зависимости от государственного устройства: в унитарных государствах налоговая системах централизована, в федеративных - отдельные налоги закреплены за уровнями власти, но действует  механизм их перераспределения, в конфедерациях - каждая структурная единица государства  имеет собственную систему налогов.

Как уже отмечалось, налоговые  полномочия федерального центра и регионов (субъектов РФ) определены Конституцией РФ. Статья 72 становление общих принципов  налогообложения относит к совместному  ведению Федерации и её субъектов, а статья 75 гласит о том, что эти  принципы определяются на уровне центральной  законодательной власти. Затем уже  исходя из них и в соответствии с ним формируются территориальные  условия функционирования налогового механизма. Предполагается, что в 1998 г. будет утверждён закрытый перечень федеральных, региональных и местных  налогов и на практике будут действовать  особые правила построения налоговых  и бюджетных взаимоотношений  федерального центра и регионов при  формировании бюджета. Применение закрытого  перечня налогов само по себе является позитивное, однако, выполнение этого  положения на практике потребует  чёткого разграничения имущественных  прав Федерации и её регионов. Решение  этого вопроса выходит далеко за рамки налоговых проблем. Это  вопрос конституционных прав собственников, разграничение федеральной и  региональной собственности, определения  основ государственности и выборы стратегии, и развитие Федерации. Всё  это ещё раз подтверждает положение  о том, что налогообложение важнейшая  область экономико-правовых отношений  и одними налоговыми законами её не решить.

Россия конца 90-х годов  переживает период становления обновлённых  основ государственности, укрепление её федеративных отношений. Учёными  и практиками широко обсуждаются  проблемы бюджетно-налогового федерализма. Предлагаются самые различные варианты бюджетно-налоговых отношений, вплоть до полярных. Существует мнение о необходимости  переименования республик и других административных единиц в губернии (А. Солженицын и др.). Напротив, ряд  областей и краёв выдвигают себя на статус республик. Процесс суверенизации  в России внёс много противоречий в решение бюджетно-налоговых  проблем. Негативно оценивается  политиками договорная система решения  этих вопросов. Заключение договоров  между центром и отдельными республиками ставит последние в приоритетное положение перед другими, которые  лишаются прежней финансовой помощи из центра в силу того, что республики, заключившие договора, не производят отчислений налогов в федеральный  бюджет или отчисляют минимальную  долю. Данная проблема требует своего решения, пока же ведутся "бюджетно-налолговые баталии", укрепляются лоббистские  течения в парламенте при отставании сумм бюджетного финансирования, осуществляются огромные, зачастую экономически не оправданные, государственные расходы в виде финансовой помощи территориям. Многие учёные и практики, заинтересованные в процессе стабилизации бюджетно-налоговых отношений, видят выход из создавшейся ситуации в принятии Налогового и Бюджетного кодексов.

В условиях федеративного  государства налоговая система  состоит из федеральных, региональных и местных налогов. В России местное  налогообложение - не только наименее разработанная область научно-практических знаний, но и самая противоречивая область правовых отношений. Юридически не урегулирована проблема баланса  властных полномочий центра и мест, Закон о местном самоуправлении проблемы не решает, а Закон о  местных налогах так и не принят. Механизм распределения налогов  по звеньям бюджетной системы  деформирован, как и баланс правовых полномочий между центральной властью  и властью на местах. Такие же проблемы существуют и во взаимоотношениях региональных и местных властей.

Местные финансы и их составную  часть - местные налоги необходимо относить к государственным и их нельзя сбрасывать со счетов при выработке  стратегии экономической политики государства, не совершая при этом большой  ошибки. В этой связи следует рассматривать  необходимым утверждение в законодательном  порядке социального налога в  виде суммарной величины отчислений в государственные социальные фонды  по типу западных стран. Это будет  способствовать сопоставимости уровня налогового гнёта в России и в  других странах при установлении закономерностей развития налогообложения, используемых в научном анализе  при выработке экономической  стратегии.

Современное состояние российского  налогообложения свидетельствует  о том, что в нём переплетены  рыночные и административно-командные  принципы организации взаимоотношений  плательщиков с государством. Поэтому  реформу российского налогообложения  в 90-х годах отличает поступательно-возвратное движение. Это свойство сохранится до тех пор, пока не будут осуществлены структурные преобразования во всём хозяйственном механизме страны.

В основу построения налоговой  системы РФ по состоянию на 1 января 1998 г. положены требования, предписываемые положениями новой редакции Закона РФ "Об основах налоговой системы  в Российской Федерации" и двусторонними  договорами федерального центра и некоторыми регионами. Правила, по которым строится налоговая система, приведены на рис. 1.

Представленные на рис. 2 способы  сочетания принципов единства и  децентрализации межбюджетных отношений  обычно используются на этапе перехода от централизованной системы управления государством к экономическим методам  регулирования экономики. По мере укрепления реальных федеративных основ государственности  в России актуальной ставится проблема становления реального налогового федерализма.

Налоговый федерализм представляет собой правовую систему разграничения  бюджетно-налоговых полномочий между  уровнями власти и управления. Он предполагает сохранение принципа единства налоговой  системы в качестве определяющего  при её изначальной организации  или в процессе дальнейшего реформирования. Этот принцип провозглашён в качестве исходного и в проекте Налогового кодекса, где определена стратегия  налогообложения, унифицирующая национальный подход к организации налоговых  отношений с требованиями, широко применяемыми в зарубежных странах.

Вместе с тем, как бы ни были унифицированы национальные системы налогообложения, в них  сохраняется экономическая и  политическая специфика развития общества. Отражает эту специфику реальный налоговый механизм, при формировании которого решаются 3 основных вопроса:

- С кого брать налоги? Брать их в большей мере  с юридических лиц, чем с  физических? Или, возможно, равномерно  раскладывать налоговое бремя  между юридическими и физическими  лицами?

- Какими должны быть  налоговые основания, т.е. базисные  показатели производства и домашнего  хозяйства, служащие основой для  возникновения налоговых обязательств?

- Сколько брать с каждого  базисного показателя (ставки налогов)?

Решение этих вопросов в разных странах различно, что не нарушает принципиальных основ организации  фиска в соответствии с классическими  правилами налогообложения. Исходя из принятых в каждом государстве условий организации налоговой системы, существуют следующие подходы к выбору основной налоговой базы.

1. Налогообложение результатов  производства.

2. Налоги, формирующиеся на  основе ренты (земельной, горной  лесной и т.п.).

3. Налогообложение торговых  оборотов.

4. Обложение капитала, недвижимости  или отдельных имуществ.

5. Обложение потребления.

В зависимости потребления  тех или иных видов налогов (больше прямых, меньше косвенных или наоборот) определяются особенности национального  налогообложения. Научное обоснование  и введение в общественную жизнь  тех или иных налоговых форм (видов  налогов), определение условий их сбора, зачисления в бюджеты различных  уровней, установление мер налоговой  ответственности при нарушении  положений налогового законодательства - всё это характеризует зрелость национальных налоговых систем.

Таким образом, при разработке финансовых, бюджетных и налоговых  законов важное значение имеет выбор, наряду с фундаментальными (экономическими) принципами, и организационно-правовых принципов построения налоговой  системы. Как известно, налоговая  система создаётся сообразно  общественно-политическому устройству общества, типу государства, его задачам, принятым конечным целям и проводимой экономической политики. При построении налоговой системы особо важен  выбор видов налогов, методов  управления ими, т.е. конкретный налоговый  механизм. Именно с выбора налоговых  форм начинается реализация внутреннего  потенциала категорий "налог" и "налогообложение". Теоретически функциональное предназначение налога как такового распространяется на все его формы, в которых  он может быть использован на практике. Практически эта зависимость  соблюдается в том случае, если имеются все необходимые предпосылки  для применения налоговых форм, отражающих его внутренний потенциал. В рациональном налогообложении не должно быть ни одной налоговой формы, которая  бы препятствовала накоплению богатства  всеми участниками воспроизводства. В противном случае отдельные  налоги будут только носить название "налоги", а в действительности будут представлять собой форму  директивного изъятия из хозяйственного оборота финансовых ресурсов.

Налоговая система должна быть свободной и от малоэффективных  налоговых форм, т.е. таких видов  налогов, значительно превышающих  величину налоговых поступлений. Такие  налоги только запутывают и усложняют  налогообложение, затрудняют налоговый  контроль, отвлекая работников и электронные  системы учёта от действительно  серьёзных налогов.

Дореволюционная Россия имеет  богатый опыт использования налогов. Древнейшим источником государственных  доходов служили домены (государственные  имущества: казённые земли, производства, леса). В то время налоговые взаимоотношения  сторон носили частноправовой, а не публично-правовой характер. С древности  и такие формы формирования казны  государя (государства), как регалии. Считается, что регалии являются переходной формой к налогам. Поступления  такого рода формируются в виде доходов  от различного рода деятельности, монопольное  право на которое принадлежит  исключительно государству. В настоящее  время во многих государствах регалии  также используются как источник формирования государственных доходов. В России памятники и многие произведения искусства, клады можно назвать  регалиями, монопольное право государства  на владение ими закреплено в Конституции  РФ 1. Государственное монопольное  право владения и извлечения из этого  доходов реализуется при лицензировании использования недр, лесных, земельных, водных богатств. Это и есть типичные регалии. Формы извлечения средств  и регалий различны. Это могут  быть их государственная эксплуатация и прямое поступление средств  в виде арендной платы, а также  передача на условиях долевого пользования  с частными предприятиями. Доходы в  данном случае распределяются соразмерно соотношению государственных и  частных долей в акционерном  капитале.