Государственное финансирование учреждений культуры

    -    введения среднесрочного бюджетного планирования.

    В связи с этим Министерством финансов РФ поставлена задача по  созданию такой  системы бюджетного учета и отчетности, которая сможет не только отслеживать правильность расходования бюджетных средств, но и результативность их использования в целом при завершении программы.

    Предполагается  установить основным финансовым показателем  результативности использования государственных  средств чистую стоимость активов  как разницу между активами и обязательствами. А основными факторами формирующими данный результат — текущие доходы и текущие расходы. При этом в качестве одной из ключевых задач реформирования бюджетного учета определен переход с кассового метода учета государственных операций на метод начислений.

    По  методу начисления признание операций осуществляется в момент возникновения либо изменения экономической стоимости актива или обязательства. В отличие от кассового метода, при котором операции признаются в момент получения или выплаты денежных средств. Согласно методу начисления доходы определяются как операции, увеличивающие чистую стоимость активов, а расходы - как операции ее уменьшающие.

    По  мнению специалистов, подобный подход в сочетании с действующей Бюджетной классификацией Российской Федерации позволит составлять отчетность как по действующему бюджетному законодательству (об исполнении бюджета), так и отчеты о финансовом результате и движении денежных средств в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности. Кроме того, зарубежная практика подтверждает, что внедрение учета затрат по методу начисления позволяет получить более полное представление о реальных затратах.

    Наряду  с изменениями бюджетных методов  финансирования сферы культуры, в качестве фактора существенной финансовой поддержки учреждений культуры в программных документах реформирования бюджетной сферы предлагается использовать формирование такого инвестиционного климата, который позволяет:

    -   осуществить переход к конкурентным и контрактным механизмам финансирования;

    - создать условия для привлечения дополнительных средств в учреждения культуры;

    - расширить сферу дополнительных платных культурных услуг в качестве внутреннего ресурса финансирования и стимулирования инновационных  программ [54, С.84].

      Практика и теория финансово-экономической деятельности выделяют три основных направления инвестирования финансовых ресурсов. С учетом специфики культуры их можно представить следующим образом: первое направление — компьютеризация, второе -  техническое переоснащение культурного процесса, третье — инвестирование инновационного потенциала культурной деятельности.

    Данный подход предполагает, с одной стороны, упорядочение, рационализацию и адресность использования бюджетных средств, с другой - привлечение дополнительных инвестиций. Однако в условиях хронического недофинансирования сферы культуры приоритетным направлением инвестирования финансовых ресурсов являются поддержка и стимулирование инновационного потенциала учреждения культуры.

    В практике финансово-хозяйственной деятельности все финансовые ресурсы учреждения культуры группируются следующим образом: налоговые и неналоговые доходы — на лицевых счетах органов федерального казначейства; целевые средства — на счетах учреждений и уполномоченных банках.

    В результате возник механизм переориентации основной части внебюджетных средств на покрытие недофинансируемых бюджетом расходов. Он успешно реализуется через новации бюджетного и налогового законодательства, так как с переходом на обслуживание в казначейство учреждений культуры, вышестоящие органы управления культуры вправе реально распоряжаться внебюджетными поступлениями в качестве неналоговых доходов бюджета. Таким образом, они заинтересованы в их увеличении и поэтому всеми возможными способами будут «стимулировать» подведомственные учреждения развивать платные образовательные услуги, одновременно расширяя свои функции по распоряжению этими средствами. Рассмотрим природу и характер внебюджетных источников финансовых ресурсов сферы культуры.

    Последние делятся на два наиболее существенных потока: средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и целевые средства. К первым согласно действующему сегодня законодательству относятся: дополнительные платные услуги и доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (аренда). Ко вторым - средства, поступающие учреждениям от оказания услуг по их основной деятельности, не относящиеся к доходам от предпринимательской деятельности, (например, средства от государственных внебюджетных фондов) и безвозмездные поступления в виде дарения и пожертвования.

    Новацией  Бюджетного кодекса РФ является позиция, согласно которой так называемые средства от предпринимательской и  иной приносящей доход деятельности закрепляются в составе соответствующего бюджета в качестве неналогового дохода, т.е. в качестве дополнительного бюджетного источника финансирования расходов учреждения. Согласно ст. 232 БК РФ доходы, полученные бюджетными учреждениями от платных услуг и иной предпринимательской деятельности, направляются на финансирование расходов данных учреждений, т.е. в том числе и на покрытие бюджетного недофинансирования. При этом возмещение из бюджета расходов, произведенных за счет средств от предпринимательской деятельности, бюджетным законодательством РФ не предусматривается.

    Ранее, до разработки Кодекса, средства, получаемые учреждениями культуры от оказания дополнительных платных культурных услуг, которые составляют основную долю в так называемых средствах от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, именовались внебюджетными средствами и действительно таковыми являлись, так как учитывались на основе отдельной сметы доходов и расходов по специальным средствам, не включались в состав доходов соответствующего бюджета и распределялись на основе внутренних локальных актов.

    В соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ учреждения культуры не только обязаны составлять и представлять в органы Федерального казначейства сметы доходов и расходов по «предпринимательской деятельности», но и открывать в органах Федерального казначейства лицевые счета для учета внебюджетных средств. Данное положение закреплено приказом Минфина России от 21 июня 2001 г. № 46н (новая редакция от 23 июля 2002 г. № 70) «О порядке открытия и ведения территориальными органами Федерального казначейства Министерства финансов РФ лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности».

    Согласно  приказу Минфина России от 15 июня 2000 г. № 54 все учреждения культуры, получающие средства от предпринимательской деятельности, целевые средства и безвозмездные поступления, составляют «Отчет об исполнении сметы доходов и расходов по внебюджетным источникам», на основании которых органами Федерального казначейства составляется сводный отчет о движении внебюджетных средств [39, С.228].

    Несмотря на то, что государственные учреждения культуры в настоящее время вынуждены функционировать в «полурыночном режиме», так как большая часть их доходов обеспечивается за счет так называемой предпринимательской деятельности, ужесточаются требования к использованию ими внебюджетных средств. Например, Минфином России в 2002 г. уточнен перечень причин, по которым орган Федерального казначейства имеет право отказать в приеме платежного поручения и оформлении чека на получение наличных денег за счет внебюджетной деятельности [41 , С.127].

         Попытки учреждений культуры сохранить за собой право самостоятельного распоряжения внебюджетными средствами пока не имеют успеха. В итоге создан механизм дестимулирования расширения ресурсной  базы учреждений культуры за счет собственных источников. Трудовые коллективы учреждений культуры не заинтересованы пополнять неналоговые доходы бюджета, направляемые на покрытие недофинансирования бюджетными средствами, за счет интенсификации своей деятельности без гарантий адекватной ее оплаты.

    Однако если вложения в развитие культуры осуществлять в форме грантов и иных целевых поступлений, то они, минуя органы казначейства, непосредственно попадают на расчетные счета учреждений культуры. В этом случае учреждения заинтересованы в привлечении инвесторов.

    Особенности процесса определяют сложность формализации стоимости инновационного обучения, а значит, обоснованность выгодности его инвестирования. С этих позиций целесообразно разграничить источники финансирования и создать соответствующие стимулирующие механизмы для исполнительных органов власти, работодателей и населения в инвестировании тех или иных направлений деятельности учреждения культуры.

    Для этого все источники денежных поступлений можно разделить на три группы:

    1) гарантированные (средства бюджетов всех уровней и учредителей);

    2) источники собственных средств;

    3) привлеченные средства (финансовые  поступления от заказчиков, спонсоров, партнеров).

    Гарантированные источники финансовых поступлений  предназначены для формирования инновационных потенциалов самих учреждений культуры. Две другие группы можно использовать для развития профессионализма кадрового потенциала, совершенствования технологий и качества обучения.

    Гарантированность бюджетных ассигнований, прежде всего, обеспечивается на законодательном уровне. В связи с этим очевидна необходимость задействовать финансово-экономические механизмы, реализующие приоритетное ресурсное обеспечение сферы культуры в соответствии со всеми действующими сегодня законодательными нормативными актами и направить в культуру не менее 10% ВВП. При этом важно поднять социальный статус работников культуры и осуществить государственную поддержку инновационной составляющей культурной деятельности.

    Вместе  с тем возможно, принципиально не увеличивая финансирование и ресурсное обеспечение сферы культуры, изменить государственные стандарты, гарантирующие качество программ, в сторону уменьшения их трудо- и материалоемкости, с одной стороны, за счет введения инновационных технологий, с другой — подключения инновационного потенциала. Таким образом, с одной стороны, реально снизить стоимость услуг в условиях «недостаточности» бюджетных средств, с другой — обеспечить благоприятный инвестиционный климат в сфере культуры. В этих целях предлагается создать условия для рыночного функционирования учреждений культуры с четкими и понятными правами и обязанностями в части инвестирования и функционирования и развития деятельности.

    Однако  на практике происходит автоматический перенос рыночных отношения в сферу культуры с целью сокращения государственных ассигнований в культуре, но не за счет покрытия издержек на «услуги» работодателями, а за счет непосредственных «потребителей» — населения.

    При этом игнорируется тот факт, что  потенциальные возможности населения  в качестве инвестора культуры ограничены уровнем его платежеспособности [63, С.19].

    Таким образом, в целом, очевидно, для формирования благоприятного инвестиционного климата в сфере культуры необходимо не только реформирование модели ее финансирования, но и введение системы льгот и санкций на уровне налоговой кредитной и финансовой политики государства. 
 
 
 
 
 
 
 

    Выводы  по второй главе 

    - Действующая система финансирования организаций культуры нуждается сегодня в реформах и совершенствовании.

    - Необходимость улучшения модели финансирования сферы культуры обусловлена тем, что действующие сегодня подходы к управлению финансовыми потоками не обеспечивают эффективности расходов этих учреждений. Это происходит из-за отсутствия зависимости между масштабами и качеством оказываемых культурных услуг и объемами их финансирования.

    - Наряду с нормативным целевым финансированием в качестве альтернативы поступления бюджетных ассигнований по смете доходов и расходов реформаторы предлагают использовать государственный социальный заказ. Под ним подразумевают заключаемые на конкурсной основе договоры между государственным заказчиком и поставщиком, по условиям которых государство обязуется оплачивать культурные услуги. Сегодня социальный заказ как договорная система размещения государственного заказа на поставку социальных услуг на практике в России почти не применяется.

    - Важной чертой механизма финансирования стало объединение средств, поступающих из различных источников, включая бюджет, в единый доход учреждения и использование этого дохода независимо от источника финансирования.

    - Целесообразно разграничить источники финансирования и создать соответствующие стимулирующие механизмы для исполнительных органов власти, работодателей и населения в инвестировании тех или иных направлений деятельности учреждения культуры.

    - Для формирования благоприятного инвестиционного климата в сфере культуры необходимо не только реформирование модели ее финансирования, но и введение системы льгот и санкций на уровне налоговой кредитной и финансовой политики государства.