Дефицит или избыток фактического бюджета  указывает не только на возможные дискреционные фискальные решения о расходах и налогах, но также и на уровень национального производства, т.е. фиксирует текущее положение экономики.

     Решение данной проблемы экономисты нашли, введя  понятие бюджета при полной занятости. Бюджет при полной занятости позволяет  оценить, каким был бы дефицит  или профицит госбюджета при существующем уровне налогов и государственных расходов, если бы экономика в течение года функционировала при полной занятости.

     Исходя  из этого, делается вывод о том, что  дискреционная фискальная политика целенаправленно изменяет только дефицит  при полной занятости, а не циклический  дефицит. Поскольку фактический  дефицит состоит из структурного и циклического дефицитов, по нему нельзя судить о направленности фискальной политики правительства.

     2.2 Эффективность фискальной политики

     Эффективность фискальной политики во многом зависит  от скорости реакции правительства на изменения в экономике.

     В данной связи существует несколько  препятствий, которые снижают степень эффективности применяемой фискальной политики ⁷.

     Во-первых, это так называемый «разрыв восприятия», под которым подразумевается промежуток времени между началом спада или инфляции и тем моментом, когда происходит осознание этих тенденций. Очень трудно предсказать будущий характер экономической активности. Хотя и существуют некоторые показатели, позволяющие прогнозировать экономические изменения, все же довольно трудно точно «рассмотреть» их. Порой проходит несколько месяцев, прежде чем инфляция или спад, набравшие силу в этот период, проявятся в соответствующей статистике и будут осознаны.

     Во-вторых, существует так называемый «административный разрыв». Колеса демократического управления крутятся довольно медленно. Обычно значительный промежуток времени отделяет момент, когда приходит понимание необходимости фискальных мер, от того момента, когда эти меры на самом деле принимаются. У правительства иногда уходит так много времени на корректировку фискальной политики, что экономическая ситуация успевает полностью измениться и предлагаемые меры становятся совершенно неуместными.

     В-третьих, существует разрыв между тем моментом, когда правительство принимает решение о фискальных мерах, и временем, когда эти меры начнут оказывать воздействие на производство, занятость и уровень цен. Если ставки налогов можно изменить довольно быстро, то фактическое осуществление государственных расходов на общественные работы требует длительного планирования и еще более продолжительного строительства соответствующих объектов. Поэтому такие расходы приносят весьма сомнительную пользу в качестве средства преодоления коротких спадов в 6-18 месяцев.

     Из-за проблем подобного рода дискреционная  фискальная политика все в большей  степени ориентируется на изменение  налогов.

     Фискальная  политика формируется на политической арене, и это во многом затрудняет их применение для стабилизации экономики.

     Как известно, экономическая стабильность – это не единственная цель государственной политики в области расходов и налогообложения. Правительство занимается и такими вопросами как обеспечение населения общественными товарами и услугами и перераспределением доходов. Иногда требуется пренебрегать экономической стабильностью ради достижения более весомых целей, таких как, например, победа в войне.

     В политических интересах бюджетный  дефицит порой преподносится  как нечто весьма привлекательное, а бюджетный излишек, напротив, воспринимается довольно болезненно. Это значит, что в обществе в какой-то момент может возникнуть политическая предрасположенность к дефициту, т.е. в фискальной политике может возобладать пристрастие к стимулирующим фискальным мерам. Снижение налогов очень популярно в политическом плане, так же как и наращивание государственных расходов, особенно если избирательные округа конкретных политиков получают от этого выигрыш. Повышение же налогов обычно вызывает недовольство избирателей, да и сворачивание государственных расходов довольно рискованная мера для политиков.

     Некоторые экономисты утверждают, что преследуемая политиками цель – это вовсе не защита интересов национальной экономики, а скорее собственное переизбрание на новый срок. Отдельные экономисты даже высказывают предположение о существовании политического делового цикла, т.е. цикла, имеющего политическое происхождение. Они утверждают, что политические деятели могут манипулировать фискальной политикой ради получения максимальной  поддержки со стороны избирателей, даже если их фискальные решения оказывают дестабилизирующее воздействие на экономику. В этом случае фискальная политика может быть извращена ради политических интересов. Это возможное извращение фискальной политики явление очень тревожное, но также и очень трудно доказуемое. Хотя эмпирические данные весьма неоднозначны, есть некоторые свидетельства в поддержку этой политической теории экономического цикла.

     Даже  при тех обстоятельствах, что  в реальной экономике существуют некоторые моменты, снижающие эффективность фискальной политики, ее применение позволяет в той или иной мере сгладить колебания экономических циклов. Положительный эффект от применения фискальной политики может быть достигнут только если ею управляют профессиональные специалисты.

     По  мнению большинства предпринимателей и экономистов, один из главных факторов, сдерживающих в России рост производственной активности, - нерациональная фискальная политика, проводимая государством на протяжении практически всех 90 годов. Считается, что-то налоговое бремя, которое установило государство, было явно чрезмерным и не позволяло производственным структурам вести нормальную экономическую деятельность. Такой фискальный нажим  повлек за собой целый ряд негативных явлений.

     Во-первых, оказалась скованной предпринимательская активность.

     Во-вторых, многие затратоемкие отрасли, наиболее важные и приоритетные с общегосударственных позиций, автоматически отсеклись от прибыльных сфер деятельности и начали постепенно стагнировать, в результате произошла своеобразная структурная деградация российской экономики.

     В-третьих, нестерпимый налоговый пресс, стимулируя уклонение от налогов и развитие теневого сектора экономики, обострил бюджетные проблемы страны.

     В сложившихся условиях актуализируются  задачи оценки эффективности действующей  системы фискального регулирования  и отыскания путей ее оптимизации. Решение их предполагает множество различных подходов, среди которых, в частности, можно отметить качественный метод решения проблемы. Он заключается в упорядочении и совершенствовании всего налогового законодательства. Необходимо прежде всего отказаться от практики начисления  налогов на затраты и перейти к схеме, предусматривающей  уплату налогов по мере поступления средств на счет предприятия. Уже этих двух моментов в действующей системе фискального регулирования достаточно, чтобы разрушить вполне нормальную  экономическую структуру. 
 
 

     3 ФИСКАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ

    3.1 Цели, задачи и стратегия налоговой реформы проведенной в России

     Принятые в 1991 г. законы были подготовлены в тяжелых экономических  и политических условиях в течение  всего нескольких месяцев и потому не отличались глубиной проработки. Недостаток времени, неопределенность будущих структурных преобразований в экономике, быстро меняющееся правовое пространство, отсутствие опыта и знаний о международном опыте построения налоговых систем, приспособленных к функционированию в условиях рыночной экономики, явились главной причиной того, что российская налоговая система изначально обладала врожденными недостатками. К ним относились гипертрофированно большая роль налога на прибыль, сохранение целевых отчислений в бюджетные и внебюджетные фонды (прежде всего, в дорожные и социальные), неоправданно низкая роль налогов с физических лиц и на имущество, недостаточная разработанность вопросов налогообложения природных ресурсов и некоторые другие.

     Серьезный вред был нанесен перешедшим из советского времени ярко выраженным карательным  уклоном системы налогового администрирования, выражавшимся, в частности, в очевидной  незащищенности налогоплательщика  перед контролирующими органами, а также необоснованно высокими размерами санкций за налоговые правонарушения. Построение налоговой системы России в начале 1990 годов происходило в условиях форсированного перехода к новым экономическим условиям, что выражалось, среди прочего, в резком сокращении объема ВВП, перераспределяемого через государственный бюджет. Масштабное (более чем в два раза) сжатие бюджетных расходов в условиях экономического кризиса оказало свое влияние и на налоговую политику – пытаясь компенсировать существенное сокращение бюджетной поддержки экономических агентов, органы власти включали в налоговое законодательство большое количество налоговых льгот и освобождений,  существование которых не было оправдано соображениями экономической   эффективности. В результате, налоговая система, созданная в течение 1990 годов, оказалась как недостаточно эффективной с фискальной точки зрения, так и не способствовала установлению конкурентных рыночных отношений и, в конечном итоге, – экономическому росту.

     Несмотря  на отмеченные недостатки, в первые годы существования российская налоговая система в целом неплохо выполняла свою роль, обеспечивая в условиях высокой инфляции и глубоких изменений в экономике поступление в бюджеты всех уровней необходимых финансовых ресурсов. Однако по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований, разработки и введения в действия соответствующих законов, закладывающих правовую базу под эти процессы, присущие налоговой системе недостатки становились все более заметными, а ее несоответствие происходящим в обществе изменениям – все более явным. Налоговая система стала явным тормозом экономического развития государства. Как следствие – массовое недовольство и справедливые нарекания существующей системой налогообложения со стороны отечественных предприятий, предпринимателей и иностранных инвесторов.

     При планировании основных мероприятий  налоговой реформы, с одной стороны, было необходимо обеспечить снижение налоговой нагрузки для добросовестных налогоплательщиков и решение наиболее важных вопросов для предпринимательского сообщества (ликвидация барьеров, препятствующих развитию бизнеса, снижение издержек, связанных с исполнением налогового законодательства). С другой стороны, следовало обеспечить более высокий уровень прозрачности операций налогоплательщиков для государства, повышение эффективности налогового администрирования и сужение возможностей для легального и нелегального уклонения от налогообложения. В конечном итоге, речь шла о приближении конструкции российской налоговой системы к образцам лучшей международной практики.

     Кроме того, при планировании изменений  в российской налоговой системе учитывалось, что основные налоги, предусмотренные первой частью Налогового кодекса, обеспечивали доходы бюджета расширенного правительства и в период до проведения реформы. Соответственно, к серьезным экспериментам в отношении этих налогов следовало подходить в высшей степени осторожно. При этом указанные налоги к настоящему времени успешно апробированы в большинстве государств, причем в самых различных экономических режимах. В России к ним тоже уже успели адаптироваться как налогоплательщики, так и налоговые органы.

     В результате, в рамках осуществления  налоговой реформы были частично или полностью решены следующие  проблемы:

     1) повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы за счет:

     - выравнивания условий налогообложения  для всех налогоплательщиков (прежде  всего за счет отмены имеющихся  необоснованных льгот и освобождений);

     - отмены неэффективных и оказывающих  наиболее негативное влияние  на экономическую деятельность  хозяйствующих субъектов налогов  и сборов (прежде всего так  называемых «оборотных» налогов);

     - исправления деформаций в правилах  определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;

     - улучшение налогового администрирования  и повышение уровня собираемости налогов;

     2) снижение общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков, что включает в себя:

     - более равномерное распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;

     - снижение налоговой нагрузки  на фонд оплаты труда;

     - снижение ставок налогообложения прибыли предприятий;

     3) упрощение налоговой системы за счет:

     - установления закрытого перечня  налогов и сборов;

     - сокращения числа налогов и  сборов;

     - максимальной унификации налоговых  баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты;

     4) обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы.