Экологическая экспертиза

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

     В природоохранительной практике СССР государственная  экологическая экспертиза стала применяться в 1970-е годы. В то время она проводилась Государственным плановым комитетом СССР и Государственным комитетом СССР по науке и технике. Поскольку первейшей задачей государственного планового комитета было обеспечение экономического развития страны, то уже изначально при проведении государственной экологической экспертизы едва ли можно было рассчитывать на объективность. При принятии экологически значимых хозяйственных решений обязательным было лишь согласование соответствующих проектов с государственными природоохранительными органами. Согласование выражалось в том, что уполномоченное лицо соответствующей государственной структуры ставило подпись на подготовленном документе. Не подписание этого документа влекло за собой либо корректировку материалов, либо привлечение для этого другого лица. Таким образом, заключения государственной экологической экспертизы носили рекомендательный характер.

     К сожалению, в настоящее время  в стране намечается опасная тенденция  повторения ошибок прошлого. После упразднения самостоятельности Государственного комитета по охране окружающей среды РФ и его территориальных органов и передачи их Министерству природных ресурсов РФ и его территориальным органам, вопросы природопользования и его контроля вновь сосредоточились в одном ведомстве. В условиях полного доминирования в стране экономических приоритетов над экологическими такая ситуация представляется крайне опасной.

     Цель  работы раскрыть сущность экологической  экспертизы, а так же изучить этапы развития её законодательства.

     Задачи работы рассмотреть понятие, задачи, виды и основные принципы экологической экспертизы, законодательство. 

      Объектом исследования является - экологическая экспертиза в Российской Федерации.

      Предмет исследования – нормативно-правовые акты об экологической экспертизе в Российской Федерации.

     ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ЗАДАЧИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

     Экологическая экспертиза является организационно-правовой формой предупредительного контроля и представляет собой  специальный комплекс действий государственных органов и экспертных комиссий по рассмотрению и оценки всей пред проектный и проектный документации на предмет ее соответствия экологическим нормам, правилам, нормативам-соблюдения которых в соответствует с законодательством необходимо на той или иной стадии деятельности.

     Экологическая экспертиза представляет собой самостоятельный вид экологического контроля, она имеет чисто предупредительное значение, ибо, как правило, совершается до начала эколого-вредной деятельности, а также она выступает гарантом выполнения эколого-правовых предписаний.

     Согласно  Федеральному закону "Об экологической  экспертизе" под экологической  экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.¹ В предыдущей редакции этой нормы Закона задачей экологической экспертизы являлось также определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы.²

     Кроме того, ранее задача экспертизы не сводилась к установлению соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям, содержащимся лишь в технических регламентах и законодательстве. То есть в процессе экспертизы устанавливалось соответствие намечаемой деятельности требованиям по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанных наукой, в том числе экологической, и практикой. Такие требования могут вытекать также из естественных законов развития природы. В экспертизе участвуют, как правило, специалисты - представители науки и практики, обладающие знаниями таких требований. Тем самым экологическая экспертиза позволяла дать более полную и объективную оценку воздействия намечаемой деятельности на природу.

     Экологическая экспертиза проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий  соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных  с ними социальных, экономических  и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Таким образом, экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля. По некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится в четыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений. Она является также инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.³ 
 
 
 
 

1. Основные принципы проведения экологической экспертизы
2.                              Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах (ст.3 Федерального закона «Об экологической экспертизе»):
3. 1.Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. ⁴
4.        Данный принцип означает, что при проведении экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Эксперты обязаны выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий, а также определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие вредные воздействия. Меры должны быть адекватны требованиям действующего природоохранного законодательства.
6. 2.Принцип обязательности проведения государственной экологи-ческой экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологи-ческой экспертизы.
7.        Согласно данному принципу заказчик не вправе принимать решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять такую деятельность, если она в соответствии со ст. 11 и 12 Закона является объектом государственной экологической экспертизы. До принятия решения он обязан представить необходимые материалы на государственную экологическую экспертизу, а Министерство природных ресурсов или его территориальные органы обязаны принять материалы на экспертизу, организовать и провести государственную экологическую экспертизу. Без проведения государственной экологической экспертизы ни одному ведомству не должно даваться разрешение на реализацию проекта и открываться финансирование. Пока не доказана безвредность (вредность в допустимых пределах) любого проекта, он не должен быть реализован.
9.    3.Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий.
10.     В соответствие с данным принципом органы государственной экологической экспертизы должны оценить все виды и масштабы воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы. Экологическая экспертиза должна носить междисциплинарный и комплексный характер, опираться на оценки специалистов разного профиля: экологов, биологов, инженеров, специалистов по системному анализу и т.д.
11. При проведении государственной экологической экспертизы данный принцип должен быть соблюден в обязательном порядке. При проведении общественной экологической экспертизы, проводимой инициативно, всесторонняя оценка материалов не обязательна.
12. 4.Принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы.
13.         Данный принцип предусматривает обязанность экспертов обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов живой при-роды, а также выполнение правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды. В конечном счете, данный принцип должен обеспечить права каждого человека на благоприятную окружающую среду. Экономические, политические или иные цели не должны нарушить приоритет медико-биологической безопасности, которая заключается в обеспечения здорового и безопасного существования человека.
14. 5.Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу.
15.     Исходя из данного принципа, заказчик обязан предоставить на экологическую экспертизу достоверную и полную информации об объекте экспертизы. При этом достоверной является заведомо неискаженная информация об объекте экологической экспертизы. Предоставляемые материалы должны быть подтверждены данными лабораторных исследований или специальной экспертизы. Информация считается полной, если передается заказчиком в полном имеющемся у него объеме.
16. Если объект экологической экспертизы несет конфиденциальную ин-формацию (государственную, производственную или иную установленную законом тайну), требование о полноте представления информации выполняется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации — Законом РФ «О государственной тайне» и другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в данной сфере. В этом случае эксперт государственной экологической экспертизы обязан обеспечить конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу. Общественная экологическая экспертиза объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну проводиться не может.
17.     В случае невыполнения заказчиком принципа достоверности и полноты информации орган государственной экологической экспертизы не вправе проводить такую экспертизу. Если нарушения обнаруживаются в процессе проведения экологической экспертизы, то эколого-экспертный орган может либо потребовать представления достоверной и полной информации, либо вернуть заказчику материалы экспертизы на доработку.
18. 6.Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы.
19.             Данный принцип подразумевает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта. Экологическая экспертиза должна осуществляться специалистами, не работающими и не связанными какими-либо обязательствами с организациями-проектировщиками, заказчиками и исполнителями. Эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на эксперта является противоправным действием.
20.        При этом работа эксперта должна выполняться в рамках законодательства об экологической экспертизе, технического задания на проведение экологической экспертизы и задач, поставленных перед экспертом руководителем экспертной комиссии.
21. 7.Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы.
22.     Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными, т.е. содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Критериями обоснованности должны служить собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.
23. Заключения экологической экспертизы должны быть объективными, т.е. представлять собой непредвзятую, беспристрастную оценку объекта экологической экспертизы и содержать выводы каждого участника эколого-экспертного процесса и комиссии в целом.
24.         Принцип законности заключений экологической экспертизы означает следующее. Если планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, то заключение экологической экспертизы должно быть положительным. Если заказчиком не соблюдены экологические требования, то комиссия обязана принять отрицательное заключение. В противном случае происходит нарушение закона.
25.     При проведении экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения экспертные комиссии должны руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов.
26. 8.Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения.
27.      Данный принцип является проявлением демократизации российского права и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Требование гласности экологической экспертизы направлено на информирование отдельных граждан, общественных организаций, населения, государственных органов по вопросам экологической экспертизы.
28.      Уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы обязаны предоставлять средствам массовой информации по их запросам сведений о результатах проведения государственной экологической экспертизы; информировать органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и его субъектов, органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертных комиссий государственной экологической экспертизы.
29.      9.Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологи-ческой экспертизы.
30.       Данный принцип означает, что в случае невыполнения участниками государственной экологической экспертизы требований организации, проведения и качества экспертизы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством РФ.

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЕ И ЕГО НАРУШЕНИЯ

     Законодательство  об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции  Российской Федерации, Федерального закона "Об охране окружающей среды" и  состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья в редакции, введенной в действие с 1 января 2007 года Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ).

      Институт экологической экспертизы в своём развитии в России прошёл в три этапа:

      Первый  этап завершился с принятием 19 декабря 1991 г. Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". После принятия этого закона правовая ситуация в исследуемой сфере существенным образом изменилась в лучшую сторону. Впервые в экологическом праве России отношения по экологической экспертизе были урегулированы на законодательном уровне. Этим законом, а также Федеральным законом "Об экологической экспертизе", принятым в 1995 году, был существенно усилен потенциал данной организационно-правовой меры в механизме экологического права. важнейшим достоинством явилось закрепление широкого круга объектов обязательной государственной экологической экспертизы на уровне федерации и ее субъектов, наиболее значимых для достижения целей экологического права. ⁵

      Всё это не могло, не отразится на практике реализации Закона на втором этапе развития института экологической экспертизы. При нарушении требований этого закона принимались отрицательные экспертные заключения.

      Отрицательное заключение государственной экологической  экспертизы было принято, в частности, по такому экологически высоко значимому и конъюнктурному в 1990-е годы проекту, как материалы технико-экономического обоснования проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург - Москва. Представленные на государственную экологическую экспертизу материалы ТЭО проектирования и строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали Санкт-Петербург - Москва противоречили требованиям: Конституции России (п. 2 ст. 24, ст. 32, ст. 15); Земельного кодекса РСФСР (ст. 28, 29); Основ лесного законодательства РФ (ст. 22); Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (ст. 36, 60, 63) Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации; Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 15, 24).⁶

      На  практике часто нарушался принцип  обязательности проведения государственной  экологической экспертизы, особенно государственными органами. Так, в разное время не были представлены на государственную экологическую экспертизу проекты федеральных законов "Об уничтожении химического оружия", "Об охране окружающей среды", указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти", которым был упразднен Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, многочисленные распоряжения Правительства о переводе земель, занятых лесами первой группы, во вне лесные земли, а также проекты других актов.

      Юридически  необоснованным был отказ Правительства  РФ в 1990-е годы проводить государственную  экологическую экспертизу проектов распоряжений Правительства по переводу лесных земель в нелесные в лесах  первой группы. В соответствии со ст. 63 Лесного кодекса Российской Федерации, перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и (или) изъятием земель лесного фонда, осуществлялся в лесах первой группы Правительством РФ по представлению органа государственной власти субъекта РФ, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством. К лесам первой группы относились леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий (ст. 56 Лесного кодекса РФ). Леса первой группы, являющиеся наиболее ценной разновидностью лесов, выполняют функции сохранения благоприятного состояния окружающей среда и его восстановления. Решения о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы, несомненно, приведут к негативным воздействиям на окружающую природную среду. На этом основании проекты соответствующих распоряжений Правительства РФ подлежали обязательной государственной экологической экспертизе.⁷

      Согласно ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых могла привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, подлежали обязательной государственной экологической экспертизе. Так как перевод лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и (или) изъятием земель лесного фонда, осуществлялась в лесах первой группы Правительством РФ, государственная экологическая экспертиза должна проводиться на федеральном уровне.