Охрана леса и правовые проблемы лесопользования

  -   снизился объем продажи древесины на лесных аукционах;

  - недостаточным остается экономический  эффект от использования участков  лесного фонда по договорам  аренды;

  - экстенсивное и непропорциональное  развитие лесоперерабатывающих  предприятий оказывает негативное  влияние на состояние лесного фонда;

  - сокращение площади высокопродуктивных  хвойных и одновременно накопление  менее ценных мягколиственных  насаждений создаст в будущем  проблемы в организации рентабельного  лесопользования.

  Признание того факта, что организация использования лесных ресурсов России сегодня малоэффективна, позволяет поставить вопрос: какую же роль может и должно играть законодательство об использовании и охране лесов для исправления создавшегося положения?

  За  относительно короткий в историческом плане промежуток времени, прошедший с начала радикальных политических и социально-экономических реформ в нашей стране, лесное законодательство уже дважды подвергалось кодификации: в 1993 и в 1997 гг. В настоящее время идет оживленная работа над проектами нового Лесного кодекса РФ. Вопросы права собственности на леса и прав пользования лесными участками занимают в этих проектах значительное место и, соответственно, вызывают наибольшие разногласия у всех заинтересованных сторон. Кроме того, неэффективность государственного лесного хозяйства и низкие темпы роста в лесной промышленности послужили причиной обсуждения не только в органах государственной власти, но и на страницах периодических изданий вопросов о возможности передачи части лесов в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность), о новых подходах к аренде участков лесного фонда. Аргументация обычно такова: государство не может эффективно управлять лесной собственностью, а вовлечение участков лесного фонда в гражданский оборот выявит новых собственников, каковыми должны стать в первую очередь крупные частные лесопромышленные компании.

  Вопрос  о праве собственности на леса, безусловно, является исходным при  обсуждении проблем лесопользования  и лесного хозяйства. Конституция  РФ не только провозгласила возможность нахождения земли и иных природных ресурсов в частной собственности, но и установила особые критерии осуществления правомочий собственников этих объектов. В соответствии с частью 2 статьи 36 Конституции владение, пользование и распоряжение землей и иными природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Здесь уместно вспомнить, что уже в конце XIX в. - начале XX в. отечественная юридическая мысль пришла к признанию социальной нагрузки собственности. Право собственности на землю и на леса стало подвергаться значительным ограничениям в законе. В этой связи Н.И. Фалеев писал: «Принцип неприкосновенности собственности, выдвинутый конституционным правом, потерпел полное фиаско».⁸ Но не только все советское лесное законодательство, а и действующий ЛК РФ относят все леса к государственной собственности, а их использование гражданами и юридическими лицами допускается только на правах пользования. Часть 1 ст. 19 ЛК РФ устанавливает, что лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. В соответствии со ст. 22 ЛК РФ участки лесного фонда в настоящее время предоставляются гражданам и юридическим лицам в пользование на правах аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования.

  Правовые  нормы, регулирующие отношения по использованию  лесов, составляют в своей совокупности право лесопользования. Значение этого  правового института определяется, в первую очередь, экономическим значением лесных ресурсов, возможностью их использования для нужд народного хозяйства. Использование лесов всегда тесно связано с их охраной и воспроизводством. В плане экономическом деятельность, связанная с использованием, воспроизводством и охраной лесов, подпадает под определение лесного хозяйства как отрасли народного хозяйства. Таким образом, правовое понятие «право лесопользования» перекрывает «лесное хозяйство» как экономическое явление. О.И. Крассов, указывая, что право пользования лесами - центральный институт лесного права, определяет его как «совокупность правовых норм, устанавливающих условия и порядок многоцелевого использования лесов, их сохранения и восстановления, права и обязанности лесопользователей, исходя из интересов общества в получении древесной и недревесной продукции, использовании иных полезных свойств леса и обеспечения охраны окружающей среды».⁹

  Объекты лесных отношений. Рассмотрение проблем лесопользования, на мой взгляд, следует начинать с выяснения объектов права лесопользования и объектов лесных отношений. В соответствии с ч. 1 ст. 5 ЛК РФ лесное законодательство регулирует отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, не покрытых лесной растительностью (лесные отношения).

  Вопрос  о юридическом понятии леса связан, на мой взгляд, с вопросом об объекте права собственности на леса. Необходимо различать участок лесного фонда как объект права собственности и лесную растительность как объект права пользования. Право собственности на лесную растительность не имеет самостоятельного значения, поскольку лесная растительность образует вместе с земельным участком один объект недвижимости, объект права собственности. В соответствии со статьей 130 ГК РФ земельные участки, а также все, что прочно с ними связано, в том числе многолетние насаждения и леса, отнесены к недвижимому имуществу. Следовательно, земельные участки и участки леса являются объектами гражданских отношений и имущественных прав. Лесная растительность, будучи в естественном состоянии неразрывно связана с землей, должна рассматриваться как принадлежность земли, и не может быть самостоятельным объектом гражданских отношений.¹⁰

  Необходимо  различать понятие леса в лесоводстве и юридическое понятие леса¹¹. Решающим признаком для юридического понятия леса Дембо называл отграничение земельной территории с произрастающими на ней деревьями в особом, установленном законом порядке от земель иного назначения. Отсюда лесом, с правовой стороны, Л.И. Дембо называл ту часть единого земельного фонда, которая выделена в самостоятельный лесной фонд и представляет собою земельную территорию, поросшую лесом или предназначенную для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства. Юридическое понятие леса, указывает далее Л.И. Дембо, тождественно понятию лесного фонда, и объектом права государственной собственности на леса является единый государственный лесной фонд как особая категория земель, как часть единого земельного фонда.

  Необходимость юридического понятия леса обосновывает Р.К. Гусев. Он указывает, что «юридическое понятие «лес» может быть представлено как совокупность произрастающих на земле древесно-кустарниковых организмов, отвечающая определенным количественным и качественным лесотехническим требованиям и признанная лесом в установленном порядке».¹²

  Определяя лес как часть земельного фонда, Л.И. Дембо, на мой взгляд, имел в виду объекты права собственности. Лесная растительность может выступать как объект права пользования (лесопользования). Земельный участок может выступать в качестве объекта права пользования вне зависимости от его вхождения в состав какой-либо категории земель. Но земля под лесом (земли лесного фонда) не может раскрыть каких-либо своих полезных свойств, кроме тех, которые определены потребностями лесного хозяйства. Ее ценность неразрывно связана с ценностью лесной растительности. Отсюда, нет смысла вести речь о праве пользования землями лесного фонда в отрыве от права лесопользования. Таким образом, необходимо различать правоотношения, связанные с использованием лесной растительности (правоотношения лесопользования), и правоотношения, связанные с участком лесного фонда как объектом права собственности. Вместе с тем в определении леса имеется в виду лес (лесная растительность) как объект права пользования.

  ЛК  РФ в ст.6 в качестве объектов лесных отношений называет лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковую растительность. Проект нового ЛК РФ от 15 марта 2004 г., разработанный Минэкономразвития России по поручению Правительства РФ от 19 февраля 2004 г. и обсуждавшийся на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ 29 марта 2004 г., содержит очередную попытку определить объекты лесных отношений. Объектами лесных отношений проект (статья 14) называет леса, расположенные на землях лесного фонда и иных категорий. Статья 22 проекта вводит понятие лесного участка и лесного угодья, понимаемых как земельные участки соответственно в составе земель лесного фонда и в составе земель иных категорий, но покрытых лесной растительностью. Сопоставив статью 59 проекта от 15.03.04, которая гласит, что по договору аренды лесного участка арендодатель обязуется предоставить арендатору за плату во временное владение и пользование лесной участок, со статьями 14 и 22, видно, что объектом лесных отношений является лес, а объектом аренды - лесной участок, понимаемый как земельный участок. Вопрос об участке аренды есть, по сути, вопрос об объекте права лесопользования. Лесопользователя, заключающего договор аренды участка леса, интересует не земельный участок, не его площадь, а древесина, произрастающая на нем. Ее он будет вырубать и за нее должен платить арендную плату. Не вызывает сомнений, что на равных по площади лесных участках может находиться далеко не равное количество древесины. После вырубки древесины на арендном участке он (этот участок) уже не является тем, чем он был раньше. Земельный участок остался таким же, но лес - нет.

  В законодательстве не решен вопрос: что считать участком лесного  фонда при заключении договора о  его аренде или о праве безвозмездного пользования им, каков должен быть минимальный размер предоставляемого по договору аренды участка. В настоящее время арендные участки многих лесопромышленных предприятий представлены некомпактными, разрозненными группами кварталов, поскольку при заключении договоров аренды подбирались кварталы, содержащие наибольшее количество спелых насаждений и притом расположенные близко к путям транспорта. Такое положение приводит к ухудшению качества лесного фонда. Известно, что земельные участки могут подвергаться по своим размерам заранее установленному нормированию. Общим требованием, предъявляемым к размерам несельскохозяйственных землепользований, является установление минимально необходимых размеров земельных участков. Решением проблемы могло бы стать установление дифференцированной платы за заготовку древесины в зависимости от того, на каком расстоянии от дороги располагается конкретный лесной квартал. Ведь если квартал, например, примыкает вплотную к уже существующей дороге, то себестоимость заготовленной и вывезенной из него древесины будет ниже, чем из квартала, к которому нет проезжей дороги. Вопрос об объекте права безвозмездного пользования вставал при государственной регистрации договоров безвозмездного пользования участками лесного фонда.

  Важнейший вопрос, который вызывает большое  количество споров: является ли договор  аренды основанием для заготовки древесины? Следует ответить на него отрицательно, поскольку право пользования участком лесного фонда, в том числе заготовка древесины, у арендатора возникает только на основании лесорубочного билета. Лесорубочный билет представляет собой административный акт компетентного государственного органа, предоставляющий лесопользователю право осуществлять конкретный вид пользования лесом на конкретном участке. На практике реальное преимущество, которое получает арендатор участка лесного фонда перед всеми остальными лесопользователями, - только то, что на участках лесного фонда, переданных в аренду, запрещен отпуск древесины на лесных аукционах.

  Лесопользователь вправе с согласия собственника передать право пользования участком лесного фонда лицу, не являющемуся его правопреемником, в соответствии с договором.¹³

   Договор аренды участка лесного фонда  имеет значительные отличия от аренды в ее цивилистическом понятии. О.И. Крассов считает, что поскольку  предметом договора аренды может  быть лишь индивидуально определенная непотребляемая вещь, то лес (древесно-кустарниковую растительность) сдавать в аренду нельзя. По его мнению, сущность договора аренды участка лесного фонда заключается в передаче в аренду части земель лесного фонда.¹⁴ Но действующее законодательство не дает оснований для такого вывода. Статья 33 ЛК РФ устанавливает в числе прочих следующие условия договора аренды: виды лесопользования, объемы (размеры) лесопользования, размер арендной платы и порядок ее внесения. Арендная плата за древесину, заготавливаемую при рубках главного пользования, устанавливается на основе ставок лесных податей, определенных за единицу лесного ресурса. Но использование земли является платным¹⁵. Порядок исчисления и взимания земельных платежей определен в законе. В соответствии с ним налог на земли лесного фонда устанавливается на период лесопользования и взимается в составе платы за пользование лесами в размере 5% от платы за древесину, отпускаемую на корню, исчисленную по минимальным ставкам. Таким образом, предметом договора аренды участка лесного фонда является не земельный участок, а право заготовки древесины.

  Говоря  о проблемах лесопользования, следует  указать и на его цель. Цели и  задачи лесного законодательства Российской Федерации сформулированы в    статье 2 Лесного кодекса РФ. В ней сказано, что лесное законодательство направлено на обеспечение рационального и неистощительного использования лесов, их охрану, защиту и воспроизводство, исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического и ресурсного потенциала лесов, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах на основе научно обоснованного, многоцелевого лесопользования. Лесное законодательство постоянно подчеркивает необходимость удовлетворения нужд государственных, общественных, промышленных, местных. В этой связи известный знаток дореволюционного лесного хозяйства России Н.В. Пономарев замечал, что «всем нуждам за раз удовлетворить отпуском леса из данной дачи нельзя, а между тем это требуется и жизнью, и инструкциею. Приходится, значит, поступиться одними интересами в пользу других. Но тогда возникает вопрос, какие же «надобности» следует удовлетворить ранее других».¹⁶

  Определяя цель лесопользования, следует учитывать, что леса России выполняют важнейшие экологические функции в масштабах всей планеты. Поэтому следует прислушаться к мнению, что главная цель лесопользования - это «удовлетворение потребности людей в продукции лесного комплекса, в здоровой окружающей среде, а не выход в мировые лидеры по заготовлению древесины.» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 

   Лесопользование - установленный лесным законодательством порядок пользования лесами, обеспечивающий наиболее полное использование полезных свойств леса в интересах развития общественного производства и потребности людей.

   Поддержание лесного законодательства в состоянии, соответствующем меняющимся социально-экономическим  и экологическим условиям, является одной из задач государства в  сфере природопользования. В числе насущных проблем, требующих своего решения, - значительные экологические и экономические потери от незаконных рубки и экспорта древесины, огромные потери лесного хозяйства от масштабных лесных пожаров, невысокая экономическая эффективность лесопользования,

   В праве лесопользования существует очень много правовых проблем, которые  необходимо решать. Очевидно, что лесное законодательство должно быть направлено главным образом на решение актуальных задач: с одной стороны, создавать условия для устойчивого развития лесопромышленного комплекса, привлечения инвестиций в лесное хозяйство, повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов, а с другой стороны, обеспечивать сохранение и воспроизводство российских лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба.