Региональный бюджет

    Следует отметить, что объект управления региональным бюджетом включает денежные фонды, денежные потоки, отношения финансовых контрагентов по поводу формирования и использования финансовых ресурсов. Субъект управления в бюджетном менеджменте представляет собой специфический орган или подразделение.

    Качество финансово-бюджетного менеджмента во многом зависит от характера использования отдельных компонентов функционального механизма. Чем рациональнее будут применяться его методы и управленческие инструменты, особенно планирование и мотивация, тем стабильнее будут государственные, региональные и местные финансы, а, следовательно, выше благосостояние граждан.

    Трём уровням власти соответствуют три подсистемы бюджетного менеджмента. Функции бюджетного менеджмента на региональном и местном уровнях возлагаются на представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Прямое влияние на ход реформ данная управленческая система оказывает посредством взимания налогов, изменения их ставок, установления факта нарушений и сбора штрафов, пеней, неустоек. Всё это напрямую изменяет уровень доходов воспроизводства и рыночную конъюнктуру. Важнейшим направлением развития бюджетного менеджмента должно стать комплексное применение прямых, косвенных и смешанных форм бюджетного регулирования экономики на современном этапе.

    Основную цель бюджетного менеджмента применительно к региональному и муниципальному уровню можно сформулировать следующим образом: повышение благосостояния населения территорий. Эта цель получает конкретное воплощение в увеличении собственных доходов территорий и эффективности их использования.

    В процессе реализации основной цели бюджетный менеджмент направлен на решение следующих основных задач:

1. Обеспечение высокой финансовой  устойчивости административно-территориальных  образований в процессе их  социально-экономического развития. Эта задача реализуется путём формирования эффективной бюджетно-налоговой политики, благоприятного инвестиционного климата, управления формированием доходов территории за счёт различных источников и их эффективного использования.

2. Оптимизация денежных потоков  на территории административно-территориальных образований. Эта задача достижима за счёт внедрения казначейской системы исполнения бюджета, а также последовательного проведения следующих мероприятий по её модернизации: обеспечение минимизации риска неисполнения бюджета; реализация бюджетирования, ориентированного на результат. Все перечисленные задачи взаимосвязаны. 
 

    Финансовое состояние регионов весьма различно по своим характеристикам. Регулярно проводимый мониторинг исполнения бюджетов субъектов РФ показывает, что и по темпам роста собственных доходов, по действующим и принимаемым расходным обязательствам, получаемой из федерального бюджета финансовой помощи и другим показателям регионы делятся на несколько групп. Невозможно чётко разделить субъекты по признаку финансовой устойчивости региональной финансово-бюджетной системы.

    Субъекты РФ, принимая бюджеты на очередной финансовый год, в большинстве случаев планируют дефицит. Это вызвано желанием исполнить действующие расходные обязательства и принять новые, не обеспеченные доходными источниками. Источником покрытия планового дефицита бюджета в основном служат привлечённые средства в виде бюджетных кредитов и кредитов коммерческих банков, используется и такой инструмент, как эмиссии региональных и муниципальных ценных бумаг.

    Как уже отмечалось в первой главе, ядром новой организации бюджетного процесса России в настоящее время стала концепция «бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования», суть которой – распределение бюджетных средств между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учётом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объёмов бюджетных ресурсов.

    Бюджетирование, ориентированное на результат – это комплекс действий (методов) по планированию, исполнению, подведению итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных средств, обеспечивающий распределение бюджетных средств по целям, задачам и функциям государства с учётом приоритетом государственной политики и общественной значимости, ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств, которые должны обосновываться возможным результатом их расходования.

    Наряду с развитием указанных методов бюджетного планирования и созданием системы мониторинга результативности бюджетных расходов, эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением чётких правил изменения объёма и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объёма ресурсов, управляемых администраторами бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределённости и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета переориентируется на выработку чётких расходных приоритетов и оценку их реализации с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса в современный период осуществляется по следующим направлениям:

    Главными недостатками прежней системы постатейного бюджетирования являлось отсутствие системы оценки результативности и инициативности нижнего звена государственного (муниципального) управления, отсутствие заинтересованности в экономии средств.

    В соответствии  с одобренной Правительством РФ «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.» выстроена система управления общественными финансами на принципах бюджетной прозрачности, стабильности и долгосрочной устойчивости бюджетов, эффективной и справедливой системы межбюджетных отношений, консолидации бюджета и бюджетного процесса, среднесрочного финансового планирования, бюджетирования, ориентированного на результаты, эффективного финансового контроля, отчётности и мониторинга.

    Если целью БОР является повышение эффективности использования бюджетных средств, то задачи заключаются в следующем:

- обеспечении  программно-целевого использования  бюджетных средств;

- проведении  мониторинга результатов бюджетного  финансирования;

- разработке  и применении качественных и  количественных индикаторов оценки  расходов бюджетных средств;

- оптимизации  использования ресурсов, прежде  всего финансовых и трудовых;

- расширении  самостоятельности и ответственности  администраторов бюджетных средств;

- совершенствовании  среднесрочного и стратегического  бюджетного планирования.

    В настоящее время проводится эксперимент по распределению средств федерального бюджета между федеральными органами исполнительной власти на конкурсной основе, в зависимости от степени использования ими методов бюджетирования, ориентированного на результат.

    Постепенно активизируется региональный уровень реформирования бюджетного процесса. Принят Федеральный закон РФ от 24 июля 2007 г. № 198-Ф3 «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», что означает переход на многолетнее бюджетное планирование, с установлением чётких правил изменения объёма и структуры ассигнований, повышением предсказуемости объёма ресурсов, управляемых администраторами бюджетных средств. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период Президент РФ предлагает рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию ( на период до 10-15 лет и более).

    Исходя из практики внедрения механизмов БОР в российских регионах, можно отметить, что внедрение долгосрочного программного бюджетирования не проходит гладко, постоянно появляются новые трудности, что является вполне допустимым, так как невозможно ожидать простого внедрения столь сложного инструментария. Изменения в бюджеты вносятся ежеквартально, а иногда и чаще. Доля программных расходов остаётся крайне низкой.

    На региональном уровне треть территорий даже не приступала к формированию перспективных финансовых планов. Лишь 39 регионов проводят такую работу, а 29 приняли среднесрочные бюджеты. В некоторых субъектах РФ доля программных бюджетов гораздо выше, чем на федеральном уровне, и достигает половины бюджета, иногда и более. Однако проблемы здесь те же: низкое качество планирования, постоянное внесение изменений. Справедливости ради отметим, что есть такие регионы, где бюджет корректируется крайне редко. Есть субъекты, законодательно ограничившие количество изменений бюджета.

    Что касается муниципальных бюджетов, то здесь тоже активно внедряется среднесрочное бюджетирование. Так, мониторинг Минфина России показал, что 25 % муниципальных бюджетов, в том числе более 4 тыс. бюджетов сельских поселений, - трёхлетние. Конечно, об их качестве можно только догадываться, но сам факт создания среднесрочных бюджетов не может не радовать. Уже появились такие субъекты РФ, в которых трёхлетние бюджеты приняты во всех без исключения публично-правовых образованиях, как на региональном уровне, так и на уровне городов, районов и поселений, - в частности, Тюменская и Новгородская области.

    Для того, чтобы повысить качество бюджетного процесса и соответственно качество бюджетов имеется достаточно широкий спектр инструментов, которые успешно применяются в настоящее время и будут применяться в дальнейшем, - доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), реестры расходных обязательств, долгосрочные и ведомственные программы, обоснования бюджетных ассигнований, публичные пояснительные записки, мониторинги качества финансового менеджмента. Все эти инструменты нашли отражение и были успешно отработаны в экспериментах по внедрению методов БОР, проводимых в течение последних лет. Основным достоинством проведения подобного рода экспериментов среди федеральных органов исполнительной власти можно назвать начало интеграции и применения в бюджетном процессе новых инструментов бюджетирования, а для участников – возможность использовать принципиально новый подход и накапливать неоценимый опыт.

    Существенно изменилась публичность государственной власти. В настоящее время на сайтах федеральных органов исполнительной власти представлены как плановые документы, характеризующие их цели и задачи, так и отчётные – сколько средств потрачено и с каким результатом. На начальном этапе важную роль сыграл элемент материального стимулирования, позволивший при минимальных затратах вовлечь в процесс реформирования практически всех ГРБС федерального бюджета, что в конечном счёте привело к значительному росту эффективности бюджетных расходов.

    Естественно, при реализации экспериментов возникали некоторые проблемы. Применение методов бюджетирования на практике позволило выявить их недостатки, которые учитывались при внесении корректив в соответствующие документы. Менялась и сама направленность экспериментов: от начального этапа, направленного на внедрение докладов, ориентированных на результат, до акцентирования на качественной составляющей элементов БОР – финансовом менеджменте. Исходя из полученных результатов и опыта можно сказать, что время экспериментов прошло и система основных инструментов среднесрочного результативного бюджетирования уже функционирует.