Правовое регулирование таможенных услуг

Политика в области  качества должна соответствовать целям  организации, содержать обязательства  соответствия требованиям потребителя  и постоянно содействовать повышению  результативности системы управления. Основными принципами являются:

Принцип ориентации деятельности организации на интересы потребителя  и заказчика состоит в том, что высшее руководство должно обеспечить определение и выполнение требований потребителей для повышения их удовлетворенности.

Принцип документированности  всех производственных процессов в  организации предполагает наличие  утвержденных технологий, процедур или  рабочих инструкций, определяющих порядок  выполнения всех процессов, а также  критерии качества их результатов.

Принцип ориентации персонала  на постоянное совершенствование производственных процессов заключается в том, что организация должна постоянно  повышать результативность системы  управления на основе результатов аудитов, анализа данных, корректирующих и  предупреждающих действий.

Принцип процессного подхода  к организации деятельности, или  освоения процессного мышления. Представление  таможенной функции в виде совокупности элементарных процессов создает  условия для более детальной  ее проработки, идентификации, организации  взаимодействия и обеспечения качества. Применение процессного подхода  к организации таможенного контроля позволяет обеспечить простоту и  прозрачность, а также сокращение продолжительности таможенного  контроля, как этого требуют рекомендации Киотской конвенции³.

Принцип непрерывного обучения и повышения квалификации персонала  состоит в том, что организация  должна обеспечить необходимую компетентность, осведомленность и подготовку персонала. Для этого должен быть определен  необходимый уровень компетентности для выполнения различных процессов  и обеспечена соответствующая подготовка кадров.

Все эти принципы определяют работу таможенных органов и предоставление ими таможенных услуг. Каждый принцип взаимосвязан между собой и имеет важное значение.

Сущность стандартизации заключается в установлении обязательных норм, требований и правил, имеющих  важное значение для общества, государства, отрасли деятельности или организации. Стандарт является документом, утвержденным в соответствии с установленной  процедурой и содержащим нормы, требования и правила, обязательные для исполнения с учетом уровня утверждения.

В управлении качеством продукции  и услуг стандартизация имеет  значение как методическая, нормативная  и инструментальная основа для документирования параметров качества и процедур их обеспечения. Документальную основу систем управления качеством составляют, как правило, стандарты организаций. Стандарты организаций разрабатываются и утверждаются организациями самостоятельно, исходя из необходимости совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг.

Повышение качества таможенных услуг, предоставляемых таможенными  органами, непосредственно связано  со стандартизацией процедур таможенного  оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств.

Метрология – это наука об измерениях, методах и средствах обеспечения их единства и способах достижения требуемой точности.

Центральным элементом метрологического обеспечения на уровне таможенного  органа является периодическая поверка  средств измерений, т.е. определение  погрешностей и установление пригодности  средств измерений к применению. Если эта работа не может быть выполнена  собственными силами, то поверка средств  измерений должна осуществляться на договорной основе со специализированными  метрологическими службами.

Без точной и объективной  измерительной информации невозможно обеспечить эффективность работы таможенных органов и высокое качество таможенных услуг.

2. Исследование  практики в сфере таможенного  права

2.1 Мнения и  заключения ученых, посвященные таможенным услугам

Процессы, происходящие в  государственном строительстве  в период новейшей истории России, наиболее рельефно отражены в процессах  развития и становления таможенной службы Российской Федерации. Таможенная служба в нашей стране в конце 80-х гг. XX в. не имела практики работы с внешнеторговыми контрактами, не оперировала понятиями "классификация  товаров", "таможенная стоимость", "страна происхождения", "содействие торговле". В таможенных процедурах не отражались, например, такие понятия, как "декларирование с использованием грузовой таможенной декларации", "соблюдение правил валютного контроля".

Современная таможенная система  как институт таможенного администрирования  реализует государственные функции  регулирования и контроля внешнеэкономической  деятельности (ВЭД) России. Она имеет  два качественно различимых организационных  уровня администрирования. На первом уровне формируются идеология, политика, цели, экономические механизмы и стратегия  таможенного дела. На втором создаются  и функционируют организационно-технологические  инструменты для их практической реализации. Правовую основу такого института  составляют: Конституция Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, федеральные законы и  нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные  конвенции в области таможенного  дела.

В целом таможенное администрирование  рассматривается как система  правовых, экономических, организационных  и иных широкомасштабных мероприятий, направленных на реализацию и защиту внутренних и внешнеэкономических  интересов Российской Федерации  в условиях развивающихся рыночных отношений. В ходе присоединения  России к Всемирной торговой организации  значительно усиливается роль таможенного  администрирования в системе  государственного регулирования внешнеторговой деятельности, растет его влияние  на процессы международной интеграции российской экономики в международное  экономическое пространство.

В деятельном плане таможенная система решает задачу формирования экономико-правовых и процедурно-технологических  условий функционирования внешнеторгового  сектора российской экономики и  задачу контроля соблюдения таких условий  в процессе реального функционирования. Решая такие задачи с использованием своих специфических технологий, система оказывает комплекс услуг  государству по достижению его целей, прежде всего в сфере ВЭД (в  частном случае, например, по сбору  платежей в государственный бюджет страны). В совокупности с другими  государственными структурами она - один из инструментов достижения социально-экономических  целей государства. В этом же контексте  она - некоммерческий субъект на рынке  государственных услуг. В результате решения задач таможенного администрирования внешнеторговый сектор российского рынка определенным образом структурируется и технологизируется, а успешное регулирование внешнеторговой деятельности России таможенными методами и инструментами обеспечивает устойчивость позиции самой таможенной системы на рынке государственных услуг.

При таких условиях механизм позиционирования таможенной системы  на рынке государственных услуг  имеет двухуровневую структуру (рис. 1).

На первом уровне осуществляется конкуренция госструктур за разделение сфер влияния на российском рынке. Прежде всего, речь идет о структуризации рынка  и адекватной структуризации институтов государственного управления (в соответствии с их возможностями и спецификой секторов рынка) для достижения целей  государства на определенном историческом этапе (как правило, стоит вопрос о полном контроле или о монополизации  рынка). В целом же решается проблема позиционирования государственного института  на рынке государственного управления.

Второй уровень - уровень  конкуренции между государственными и частными структурами в секторе  внешнеторговой деятельности. Для таможенной службы здесь решается проблема ее позиционирования на рынке таможенных услуг. Связь между уровнями достаточно проста: именно успешное позиционирование таможенной системы на рынке таможенных услуг обеспечивает ее успешное позиционирование в сфере государственного управления. ⁴

Следовательно, для устойчивого  позиционирования на рынке государственных  услуг идеология, цели и стратегия, организация и технологии таможенной системы должны быть ориентированы  на социальный эффект и согласованы  с общегосударственной стратегией развития страны.  Другими словами, таможенная система "выносит" на рынок государственных услуг (для потребителя под названием "государство") услуги по таможенному регулированию сферы внешнеторговой деятельности. Именно более успешное выполнение этой общегосударственной функции делает таможенную систему конкурентоспособной на рынке государственных услуг, обеспечивает соответствующее преимущество и устойчивость такой позиции среди других структур государственного управления.

Отсутствует нормативное  понятие «государственные услуги в  сфере таможенного дела», а также  единообразный доктринальный подход к пониманию их правовой природы  и содержания. На основе анализа  норм таможенного законодательства, научных суждений автор обозначает признаки, характеризующие сущность государственных услуг в сфере  таможенного дела, и определяет виды государственных услуг, предоставляемых  таможенными органами.

В настоящее время в федеральной таможенной службе России принято три Административных регламента по оказанию услуг в сфере таможенного дела, из чего можно утверждать о легальном существовании трех следующих государственных услуг: 1) по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов⁵; 2) по принятию предварительных решений о стране происхождения товара⁶; 3) по принятию предварительных решений о классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности⁷.

Предоставление указанных  услуг основано на положениях Таможенного  кодекса РФ (далее - ТК РФ), который  не позиционирует их в качестве государственных  услуг и, более того, по-разному  определяет их правовую природу.

Одна часть административных регламентов государственных органов  определяет информирование по вопросам сферы их компетенции как государственную  функцию, другая - как государственную услугу. Вопрос о разграничении понятий "функция" и "услуга" является в настоящее время особенно актуальным. Так, Ю.А. Тихомиров предлагает следующие определения функции и услуги, которые могут служить отправной точкой в их разграничении. Функция - "нормативно установленный вид властной деятельности органа государства", а услуга - "способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц".⁸ Заслуживает внимания также подход Н.В. Путило, которая отмечает, что услуги связаны с использованием административного потенциала, но, в отличие от функций, не предполагают прямое исполнение полномочий, являющихся основным назначением органа⁹. В продолжение этой же мысли Л.К. Терещенко указывает, что "там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги"¹⁰.

В связи с этим информирование и консультирование, осуществляемые государственными органами за рамками  их основных (прямых) функциональных обязанностей, должны рассматриваться как государственные  услуги. Представляется, что информирование и консультирование, осуществляемые таможенными органами по запросам заинтересованных лиц по мере возникновения потребности, являются полноценными государственными услугами и должны быть исключены  из основных функций таможенных органов.

Предоставление таможенными  органами таких государственных  услуг, как принятие предварительных  решений, основано на ст. 41 ТК РФ, которая  закрепляет право федерального органа, уполномоченного в области таможенного  дела, и иных таможенных органов  принимать предварительное решение  о классификации товаров в  соответствии с Товарной номенклатурой  внешнеэкономической деятельности в отношении конкретного товара, о происхождении товара из конкретной страны.

Государственную услугу в сфере таможенного дела характеризуют следующие признаки.

Во-первых, добровольность обращения  лиц в таможенные органы, если оно  не связано с исполнением требований таможенного законодательства. Так, если рассматривать государственные  функции, закрепленные в административных регламентах ФТС, то обращение в  таможенные органы заинтересованных лиц  за совершением определенных действий (включение в реестр, выдача квалификационного  аттестата специалиста по таможенному  оформлению, оформление пассажирской декларации и т.п.) основано на выполнении норм ТК ТС РФ и представляет собой, по сути, таможенную обязанность.

Во-вторых, государственные  услуги представляют собой получение  определенных благ в сфере таможенного  дела исключительно в интересах  обратившегося лица. Так, при информировании и консультировании заинтересованное лицо получает необходимую информацию в сфере таможенного дела, которая  позволяет ему правильно сориентироваться в тех или иных вопросах таможенного  дела; принятие предварительного решения  позволяет участнику внешнеэкономической  деятельности существенно упростить  и ускорить проведение таможенного  оформления и таможенного контроля.

В целом концепция "сервисной  таможни" - это особый взгляд на систему  таможенной деятельности. Результат  ее - таможенные услуги, под которыми авторами концепции понимаются "комплекс действий и мер в сфере таможенного  дела, направленных на удовлетворение потребностей государства и участников ВЭД", а под таможенным сервисом - организованное обслуживание потребителей таможенных услуг.

Вместе с тем данная концепция подвергается обоснованной критике. Так, А.Б. Новиков справедливо  отмечает, что происхождение концепции "сервисной таможни" может объясняться  системной подменой понятия "таможенное дело" комплексным понятием "таможенные услуги" и что ее сторонники часто  используют термины "таможенная деятельность" и "таможенные услуги" в качестве синонимов, а цели и задачи в таможенной системе, включая сервисные, трансформируются в цели и задачи в сфере таможенных услуг¹¹. По сути, в данной концепции речь идет об оказании государственных услуг такому клиенту или заказчику, как государство, а данная теоретико-правовая конструкция в структуре административной реформы не используется. Рассматривая концепцию "сервисной таможни", А.Б. Новиков указывает, что таможенное дело обобщенно может быть представлено в виде трех блоков: регулирование внешнеторговой деятельности, таможенный контроль и таможенные услуги. ФТС России предоставляет государственные услуги в области внешней торговли, а именно услуги по таможенному оформлению, информационно-консультационным вопросам, хранению товаров на таможенных складах, сопровождению грузов на территории России и ряд других.