Прокурорский надзор

 

План

 

 

Введение

Прокурорский надзор – это основная форма деятельности органов прокуратуры РФ по обеспечению  законности, выявлению, устранению и  предупреждению нарушений закона.

Надзор за исполнением  законов представляет собой одно из направлений прокурорского надзора, специализированный участок деятельности прокуратуры по контролю за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов традиционно именуется общим надзором. Основная задача в сфере общего надзора состоит в том, чтобы обеспечить точное и единообразное исполнение законов должностными лицами и гражданами. Деятельность прокуроров в сфере общего надзора весьма многогранна. Но при всем многообразии поднадзорных объектов и проблем по соблюдению законности прокуроры должны избирать те из них, которые существенным образом отражаются в режиме законности в государстве.

 

1. Предмет и объект прокурорского надзора за исполнением законов

Предмет прокурорского  надзора − общественные отношения, на регулирование и обеспечение  законности которых направлена деятельность органов прокуратуры¹.

Предмет прокурорского  надзора - понятие по смыслу ст.ст. 21, 26, 29, 32 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992г. №2202-1-ФЗ (далее - Закон о прокуратуре), призванное разграничить основные направления (отрасли) прокурорского надзора в зависимости от характера правоотношений. Каждое направление прокурорского надзора имеет свой предмет – исполнение законов определенным юридическими и должностными лицами.

От предмета прокурорского  надзора необходимо отличать объект прокурорского надзора. О.А. Галустьян  считает, что объект прокурорского  надзора является научной категорией, не получившей до сих пор однозначного научного определения².

Под объектом прокурорского  надзора следует понимать государственные  органы, учреждения, организации, органы местного самоуправления, а также  их деятельность, связанную с исполнением законов³.

Предмет общего надзора  в соответствии со ст. 21 Закона о  прокуратуре составляет:

- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

При осуществлении  надзора за исполнением законов  органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре)⁴.

 

2. Полномочия прокурора за исполнением законов

Для успешного  осуществления прокурорского надзора  за исполнением, законов прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности, т.е. обладают соответствующими полномочиями.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов - это совокупность правовых средств, предоставленных прокурору законом, с помощью которых он имеет право и обязан выявлять, устранять и предупреждать нарушения законов⁵.

Характер и  диапазон полномочий прокурора определяются спецификой задач надзора за исполнением законов. Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято, делить на три группы:

- полномочия  по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих  им условий;

- полномочия по устранению нарушений закона;

- полномочия  по предупреждению нарушений  закона.

 

Полномочия  прокурора направленные на выявление  нарушений закона.

Полномочия  по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий  обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном и вреде, о конкретных обстоятельствах, приведших к совершению правонарушения. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление, правонарушений, различаются полномочия, ориентированные на получение требуемых сведений путем непосредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия), путем истребования и изучения необходимых документов, путем получения информации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов.

Выделяют следующие  полномочия прокурора:

1. По предъявлению  служебного удостоверения беспрепятственно  входить на территорию и в  помещения предприятий, учреждений и организаций, указанных в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре, то есть на территорию и в помещения федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля коммерческих и некоммерческих организаций.

Характеризуя  это полномочие, следует отметить, что Закон о прокуратуре дает исчерпывающий перечень территорий и помещений, куда прокурор может беспрепятственно проходить. В этом перечне нет, например, помещений Правительства РФ, Президента РФ, судебных органов и т.д.

Прокурором  движет не праздное любопытство, а профессиональный долг, когда он принимает решение посетить конкретную организацию, предприятие, учреждение. Поэтому никаких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться⁶. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение.

Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность появления, прокурора в нужное время в нужном месте у нужного лица. Лица, осуществляющие прокурорский надзор по своей должности должны иметь свободный доступ во все помещения поднадзорных им учреждений, право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нормативными актами. Такого рода нормативные акты должны незамедлительно опротестовываться соответствующими прокурорами⁷.

Реализация данного полномочия ограничена еще одним условием. Право беспрепятственного входа прокурора на территорию и в помещение указанных объектов реализуется прокурором при наличии у него информации о нарушение законов на данной территории и в помещениях или в связи с деятельностью объектов перечисленных в п.1 ст.21 Закона о прокуратуре.

Информация, которую  получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдений, имеет большое значение для обеспечения  законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, например, составлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка на рабочих местах нередко красноречиво свидетельствует об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законодательства о качестве продукции, складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, финансах и др⁸.

2. Иметь доступ к документам и материалам. Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются документальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему право доступа к документам и материалам. Не случайно право беспрепятственного входа на территории и в помещения поднадзорных органов и право доступа к материалам и документам предусмотрено в одном и том же абзаце ч.1 ст.22 Федерального закона «О прокуратуре РФ».

Отметим, что  изучение документов и материалов на месте имеет такие преимущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Также, немаловажное значение имеет элемент внезапности, который свойственен обращению прокурора к документам непосредственно на том объекте, где по имеющейся информации совершаются правонарушения. Ознакомления с документами может помочь прокурору установить конкретные факты нарушения законов и получить соответствующую доказательственную информацию, наметить пути, определить формы и способы получения недостающих данных.

3. Проверять  исполнение законов в связи  с поступившей в органы прокуратуры  информацией о фактах нарушения  закона. На практике это полномочие  называют проверкой исполнения законов на месте. Это полномочие имеет комплексный характер. Проведение проверки означает применение, прокурором целого ряда других полномочий, в частности, уже рассмотренных в виде беспрепятственного входа на территорию или помещения органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, доступа к документам и материалам, а также требований о предоставлении специалистов, получении объяснений от руководителей и других должностных лиц указанных органов и других полномочий, о которых речь будет идти ниже.

Проверка исполнения законов на вышеуказанных объектах является одним из наиболее важных и эффективных полномочий прокурора. Распространенность его применения и значимость таковы, что практически, да иногда и теоретически это полномочие отождествляют с прокурорским надзором в целом, с чем нельзя согласиться.

Проверка исполнения законов на объектах (на месте) хотя и очень важное, но, тем не менее, лишь одно из полномочий прокурорского  надзора, те, кто приравнивают его  к осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в целом, существенно снижают возможности, а следовательно, и эффективность этой отрасли прокурорского надзора⁹.

Содержание, тактика  и методика проведения проверок исполнения законов, существенно различаются  в зависимости от содержания законов, исполнение которых подлежит проверке (законодательство о приватизации; об охране собственности, об охране окружающей среды и т.д.), и от вида объектов, на которых проводится проверка исполнения законов (органы управления, органы контроля, конкретные предприятия или организации). В связи с этим в теории и практике прокурорского надзора разработаны и применяются методики осуществления надзора за исполнением законов об охране собственности, о труде, о соблюдении некоторых конституционных прав граждан, законов о несовершеннолетних и т.д..

4. Требовать  от руководителей и других  должностных лиц, указанных в  п.1 ст.21 Закона о прокуратуре,  представления необходимых документов, материалов, статистически и иных  сведений. Применяя рассматриваемое полномочие, прокурор обращается к руководителям и иным должностным лицам не того объекта проверки, где он находиться, а других органов организаций и учреждений, чьи документы, материалы статистически иные сведения необходимы прокурору для установления и доказывания правонарушений на других объектах. Так, прокурор, получив информацию о факте уклонения от налогов коммерческой организацией, может обратиться в органы налогового контроля (налоговую инспекцию) с требованием о предоставлении сведений об уплате налогов данной организацией. С подобным же требованием прокурор может обратиться в статистические или банковские учреждения.

Изучение и  анализ полученных таким образом  сведений и иных материалов могут  избавить прокурора от необходимости  проведения проверки исполнения законов на конкретном объекте.

Закон не определяет перечень документов, материалов и  сведений, которые может затребовать прокурор при применении данного полномочия, а тем более их содержание. Пределы прокурорских требований в этом случае также определяются относимостью требуемой информации к правонарушению. Прокурор должен истребовать только те документы и сведения, которые позволяют установить и доказать факт совершенного правонарушения¹⁰.

Истребование  и изучение необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере перекликаются с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельные полномочия прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документами. По всем другим признакам они несут в себе существенные отличия.

Первое отличие, которое бросается в глаза - подход прокурора к определению совокупности документов, которые ему позволят разобраться существом конкретного дела. В первом случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, неконкретизированном виде, поскольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных документах содержится нужная ему информация. Во втором случае прокурор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которыми он осуществляет, с требованием предоставления ему точного обозначенного перечня документов и материалов с указанием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализирующих признаков. Второе отличие, тесно связанное с первым, заключается в различии задач, которые решаются путем реализации рассматриваемых полномочий. В первой ситуации задачи носят поисковый характер: прокурору максимально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нужную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. Во втором случае сведения о конкретных документах, материалах в прокуратуре имеются, и путем их истребования решается задача пополнения информационной базы прокурорской проверки недостающим компонентом¹¹.