Два вопроса по прокурорскому надзору

В литературе сделана неаргументированная  попытка разграничить компетенцию  вышестоящих и нижестоящих прокуратур по правовому положению субъектов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор. Утверждается, что вышестоящие прокуроры «осуществляют надзор за законностью деятельности более высоких звеньев государственного аппарата». Высказанная точка зрения встретила решительные возражения, главным доводом которых явилась констатация факта, что из сферы прокурорского надзора выпали учреждения, предприятия, организации областного, краевого, республиканского значения, чье правовое положение различно.

Кроме того, рядом авторов  вообще отвергается какое-либо разграничение надзорных функций. Каждый прокурор, по их мнению, действует полноправно в отношении всех предусмотренных законом субъектов (имеются в виду поднадзорные субъекты). Если, например, на территории района находится то или иное министерство, то надзирать за исполнением им законов должен прокурор данного района. Но это вряд ли правильно, ибо министерство выполняет свои руководящие функции на территории всей РФ, его правовые акты касаются различных учреждений, предприятий, организаций, расположенных в разных регионах страны. Прокурору района трудно осмысливать содержание принимаемых министерством решений, постановлений. Здесь более оправдан надзор Генерального прокурора РФ. Возможна и такая ситуация, когда прокуроры района, города, области, края находятся на одной административной территории. В этом случае непонятно, который из них должен осуществлять надзор за соблюдением законности различными инстанциями государственного аппарата.

Территориальный признак  не может быть положен в основу разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими прокурорами, ибо территория второго входит в состав территории первого. Например, прокурор области надзирает за исполнением законов на всей ее территории, во всех входящих в нее районах и городах. В этом случае разграничение функций между вышестоящими и нижестоящими прокурорами должно происходить по видам поднадзорных субъектов с учетом их правового положения. Субъекты, выполняющие более важные функции, поднадзорны вышестоящему прокурору, а все иные — нижестоящему. Причем на это разграничение влияют не все субъекты, а только органы государственной власти и государственного управления, ибо они осуществляют руководство обществом. Многочисленные учреждения, предприятия должны быть поднадзорны прокурору города, района, на территории которых находятся. Они несут основную нагрузку по утверждению законности на закрепленной за ними административной территории. Конечно, вышестоящий прокурор может оставить за собой осуществление надзора за исполнением законов особо крупными фирмами, концернами, акционерными обществами, если последние расположены недалеко от места его нахождения.

В основу разграничения полномочий должен быть положен принцип правового  соответствия, согласно которому прокурор осуществляет надзор за соблюдением  законности органами, соответствующими ему по своему правовому положению. Иными словами, каждый прокурор действует на своем уровне. Прокурор области надзирает за исполнением законов областными органами законодательной и исполнительной власти, государственного управления, областным судом; прокурор края обеспечивает исполнение законов краевыми органами государственной власти, их структурными управлениями, отделениями, а также краевым судом; прокурор республики, входящей в состав РФ, надзирает за исполнением законов законодательными и исполнительными органами этой республики, а также министерствами и ведомствами, иными государственными органами республиканского значения. Генеральный прокурор РФ следит за исполнением законов различными органами власти, управления федерального значения (министерствами, ведомствами РФ, их структурными подразделениями).

Сложнее определить полномочия районных, городских прокуроров, которые должны надзирать за соблюдением законности на соответствующих уровнях. Прокуроры районов осуществляют надзор за исполнением законов главами административных районов, сел, поселков, а также самой администрацией; прокуроры городов осуществляют надзор за исполнением законов органами городского самоуправления.

Между тем правовое положение  городских прокуратур не одинаково. Можно выделить четыре их вида.

1. Городские прокуратуры, приравненные к районным, учреждаются в небольших по численности населения городах и так же, как районные, надзирают за исполнением законов органами местного самоуправления, иными органами городского значения и всеми учреждениями, предприятиями, организациями, расположенными на территории города.
2. Городские прокуратуры, выполняющие смешанные функции, создаются в средних по численности населения городах с районным делением. Они действуют как бы в двух лицах: как городские и как районные. За каждой закрепляется один из районов для осуществления надзора за соблюдением законности всеми органами управления районного значения. Кроме того, они надзирают за исполнением законов всеми органами городского значения.
3. Прокуратуры, действующие только как городские, образуются в крупных городах с районным делением. К их компетенции относится надзор за исполнением законов органами управления городского значения и руководство распложенными в городе районными прокуратурами.
4. Городские прокуратуры, приравненные к областным, краевым, располагают теми же полномочиями, что и прокуроры субъектов РФ. Это прокуратуры особо крупных городов, таких как Москва, Санкт-Петербург.

На разграничение надзорных  функций между вышестоящими и  нижестоящими прокуратурами влияют и органы управления различных сложных по своей структуре общественных организаций. К ним относятся профсоюзы, потребительские кооперативы и др. Там есть управленческие органы разных уровней: районные, городские, областные, краевые, республиканские (например, районный, городской, областной комитет профсоюза и т.д.). Потребительская кооперация также управляется органами разного уровня: районными, городскими, областными, краевыми потребительскими союзами. Соответственно надзор за исполнением ими законов осуществляют прокуроры разных уровней. За районными комитетами, союзами надзирают районные прокуроры; за областными, краевыми — прокуроры областей, краев и т. д.

Принцип правового соответствия оказывает влияние и на разграничение полномочий по реагированию на нарушения законности. Прокурор должен направлять свои протесты, представления тем органам власти и управления, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Если тот или иной орган ему не поднадзорен, следует обратиться к вышестоящему прокурору с просьбой о принятии соответствующих мер. Это нашло четкое закрепление в указании Генерального прокурора РФ «Об участии прокуроров в гражданском и арбитражном судопроизводствах» от 16 ноября 1992 г., где говорится, что правом на обращение с иском в областной, краевой арбитражный суд располагают прокуроры области, края. Прокуроры района, города такого полномочия не имеют. При выявлении ими нарушений законности, устранение которых подведомственно областному, краевому арбитражному суду, они обращаются к вышестоящему прокурору с предложением направить иск в арбитражный орган. При этом должны быть представлены все необходимые материалы, подтверждающие обстоятельства правонарушения.

Вместе с тем нет  правил без исключения. Действующее  уголовно-процессуальное и гражданское  процессуальное законодательство наделяет прокуроров районов, городов, их заместителей правом принесения в кассационную инстанцию областного, краевого суда частных и кассационных протестов на незаконные и не вступившие в законную силу приговоры, решения, определения народных судов (ст. 325 УПК; ст. 282 ГПК). Как видим, произошло делегирование полномочий. На правовом положении прокуроров района, города в уголовном и гражданском судопроизводствах отразилась специфика отправления правосудия, которая состоит в предоставлении возможности заинтересованным лицам принимать в нем активное участие. При рассмотрении судами уголовных и гражданских дел подсудимым, защитникам, истцам, ответчикам, третьим лицам, их представителям предоставлен широкий комплекс процессуальных прав по отстаиванию своих требований, возражений, а также право обжалования приговоров, решений, определений в суд второй инстанции. Наблюдается как бы приравнивание к ним и прокуроров. В ГПК прокуроры наряду с другими участниками процесса признаются лицами, участвующими в деле (ст. 29). Поскольку стороны, третьи лица, заявители обладают правом на обжалование незаконных, по их мнению, судебных решений, определений, не вступивших в законную силу, постольку аналогичное право есть и у прокурора. Правда, имеется различие в формах обращения. Заинтересованные лица подают в кассационную инстанцию жалобы, прокурор же приносит протест. Но это различие касается только наименований. По сути же, значимости, целевому значению обе формы равны. Ими возбуждается производство в суде второй инстанции, который, рассматривая их, проверяет законность и обоснованность решений, определений, вынесенных нижестоящими судами.

Приравнивание прокурора  к сторонам, третьим лицам коснулось  и возможности его участия в заседании кассационного суда. По действующему гражданскому процессуальному законодательству все лица, участвующие в деле, вправе участвовать в рассмотрении тем же судом поданных жалоб и принесенных протестов, давать объяснения, приводить доводы, высказывать свои соображения по поводу законности или обоснованности проверяемых решений, определений (ст. 302 ГПК). До недавнего времени в заседаниях суда второй инстанции принимали участие только работники прокуратуры области, края, республики, входящей в состав РФ. Теперь такое полномочие получили прокуроры районов, городов, их заместители, помощники, принесшие кассационные или частные протесты.

В законодательстве допущено лишь одно неравенство прокурора  с лицами, участвующими в деле, а именно: дача прокурором заключения по гражданскому делу при принесении кассационного или частного протеста (ст. 303 ГПК). Заинтересованные лица таких заключений не дают. Думается, не должен их давать и прокурор при принесении протеста. Подобным полномочием он может располагать только в тех случаях, когда гражданское дело рассматривается судом второй инстанции по жалобам сторон, третьих лиц и т.д.

Аналогичное правовое положение  занимают прокуроры районов, городов, их заместители, помощники в уголовном судопроизводстве. Они могут опротестовывать незаконные и необоснованные приговоры, определения, постановления районных, городских судов, участвовать в рассмотрении принесенных ими кассационных и частных протестов судом второй инстанции, давать свои заключения (ст. 326, 335 УПК). Это противоречит принципу состязательности и равноправия сторон в уголовном судопроизводстве.

Упорядоченность осуществления  прокурорского надзора за исполнением законов в нашем государстве обязательно предполагает разграничение полномочий не только между вышестоящими и нижестоящими, но и между одинаковыми по своему положению органами прокуратуры, дабы не допустить смешения функций, подмены одних другими. Указанное разграничение необходимо в целях повышения ответственности каждого органа в отдельности за выполнение стоящих перед ним задач по укреплению законности в регионе. Разграничение полномочий между одинаковыми по своему положению прокурорскими органами — это разграничение компетенции между прокуратурой разных районов, областей, краев и т. д. Каждый орган — самостоятельный субъект права, обладающий строго индивидуальной компетенцией. Данные органы располагают одинаковыми полномочиями, но только осуществляют их в разных сферах. Такое разграничение является своеобразным аналогом территориальной подсудности.

Действующее законодательство не содержит прямых указаний о разграничении полномочий между одинаковыми по своему статусу прокурорскими органами. Но исходя из установок об их учреждении, наименовании можно сделать вывод, что они создаются применительно к административно-территориальному устройству государства. Следовательно, разграничение полномочий между ними происходит по территории их деятельности. Круг поднадзорных субъектов не влияет на определение правового статуса одинаковых по своему положению прокурорских органов.

Выделим четыре территориальных  признака (главный и дополнительные), на основе которых происходит разграничение их полномочий. Главный — статус административно-территориальной единицы, в границах которой прокурорский орган осуществляет свои полномочия. Административно-территориальная единица представляет собой управляемую часть территории (район, область, край, республика в составе РФ), где наряду с различными государственными органами учреждаются и органы прокуратуры. Каждый прокурорский орган выполняет свои функции на закрепленной за ним административной территории. Прокурор района реализует полномочия на территории района, прокурор города — на территории города, прокурор области — на территории области и т.д. В соответствии с закрепленными за ними административно-территориальными образованиями происходит и наименование прокуратур.

По общему правилу, за каждым прокурорским органом закрепляется одно такое образование. Но иногда допускается  исключение: за одним органом может быть закреплено несколько административно-территориальных единиц — два района, район и город. Такие прокуратуры, именующиеся межрайонными, образуются в небольших по численности населения районах, городах, где ввиду незначительного объема работы нецелесообразно создавать отдельный прокурорский орган. Однако необходимо соблюдать одно условие, а именно: эти небольшие административные единицы должны располагаться близко друг от друга, иметь общие границы.

По территориальному признаку происходит разграничение полномочий и в специализированных прокуратурах. Территориальные образования отражают специфику расположения поднадзорных органов управления, учреждений, предприятий, организаций.

Применительно к Министерству обороны территория подразделяется на округа, гарнизоны, места дислокации воинских частей. Округ включает в  себя несколько областей, краев; гарнизон — ряд районов, городов. Воинские соединения могут располагаться  на территории различных регионов. Так, прокуратура округа осуществляет надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями, расположенными на его территории. Прокурор гарнизона надзирает за соблюдением законности на входящих в него территориальных образованиях. Прокурор воинского соединения — на территории его дислокации.